如何審理俗稱“民告官”的行政案件？

如何回應(yīng)個(gè)別當(dāng)事人的所謂“擔(dān)心”？

作為“上海法院百篇優(yōu)秀裁判文書”獲獎(jiǎng)?wù)?，上海市第三中?jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱上海三中院）行政庭法官?gòu)埼闹摇⑸虾ｈF路運(yùn)輸法院（以下簡(jiǎn)稱上鐵法院）審監(jiān)庭法官崔勝東，鉆研出了精煉且實(shí)用的獨(dú)家“法寶”。

左邊為張文忠，右邊為崔勝東（攝影 胡祥生）

敢于監(jiān)督：讓老百姓看得見公正

作為全國(guó)首家跨行政區(qū)劃法院——上海三中院的行政庭庭長(zhǎng)，張文忠已在行政審判條線精耕細(xì)研25年之久。

“行政審判的作用，概括起來有這6個(gè)字——‘解紛、救濟(jì)、監(jiān)督’，即解決行政爭(zhēng)議，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。其中，監(jiān)督是核心與基礎(chǔ)，也是目的和手段。行政審判監(jiān)督的主體最為特殊，是行政機(jī)關(guān)，是公權(quán)力。”張文忠說。

他認(rèn)為，從價(jià)值衡量來講，能不能解紛，能不能救濟(jì)，就看行政審判對(duì)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使能不能監(jiān)督，敢不敢監(jiān)督，善不善于監(jiān)督。

20年前，張文忠審理了一起不服規(guī)劃局核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的案件。某小區(qū)居民認(rèn)為規(guī)劃局批準(zhǔn)開發(fā)商在住宅南側(cè)建一幢24層高樓，影響了該小區(qū)的通風(fēng)采光，其行政行為違法，因此委托上海一家權(quán)威的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司進(jìn)行了日照分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有11個(gè)居室無法滿足相關(guān)的日照要求，于是提起了訴訟。但規(guī)劃局卻堅(jiān)持規(guī)劃審批是合法的。

這起案件是群體性糾紛，矛盾突出、訴爭(zhēng)激烈，案件審理頗為棘手。在這起案件中，張文忠認(rèn)為可以做些改革探索，他后來兼顧使用了雙方訴辯對(duì)抗與法官提問兩種庭審方式。

合議庭對(duì)作出行政行為的事實(shí)、證據(jù)、程序、合法性等進(jìn)行了逐一審查，最終發(fā)現(xiàn)，居民的日照分析時(shí)間比規(guī)劃局的日照分析時(shí)間晚6個(gè)月，而規(guī)劃局在作出批準(zhǔn)行為后4個(gè)月，新的日照分析標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)了。新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之前的行政行為不具有溯及力，即規(guī)劃局依據(jù)原標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)劃許可是合規(guī)的。

時(shí)值最高法院在推審判改革，張文忠從文書格式、證據(jù)表述、對(duì)行政行為合法性審查要件、裁判說理等各個(gè)方面進(jìn)行了探索與改進(jìn)。他將庭審中舉證、質(zhì)證、認(rèn)證的過程寫入判決書，逐一列舉證據(jù)說明采信與否，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行全面評(píng)判，清晰回應(yīng)了不支持居民訴訟請(qǐng)求的理由，讓老百姓看得見公平正義。

敢于創(chuàng)新：直面新情況新問題

行政審判與社會(huì)發(fā)展、國(guó)家政策密切關(guān)聯(lián)，需要不斷面對(duì)新情況新問題。

2018年，張文忠審結(jié)了一起案件，一家燃油公司因售賣的0號(hào)柴油不合格被行政處罰，燃油公司認(rèn)為其燃油符合當(dāng)時(shí)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，一審被駁回后提起上訴。經(jīng)審理，燃油公司的柴油確實(shí)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)要求，將原定于2017年7月1日起施行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的新標(biāo)準(zhǔn)在上海提前至2016年4月1日起實(shí)施。

張文忠注意到，新的標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)實(shí)施，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的燃油就不能在上海銷售，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來了壓力和成本。而案件涉及的新標(biāo)準(zhǔn)于2016年3月24日制定，次日便在政府部門官方網(wǎng)站上公布，6天后即4月1日起實(shí)施，這在規(guī)范性文件的報(bào)備和施行日期上是有不足的。

合議庭最終作出撤銷原判、變更行政處罰結(jié)果的判決，減除了燃油公司3個(gè)月的違法行為共計(jì)48萬余元罰款。判決后，案件獲得了良好的法律效果和社會(huì)效果，并樹立了新的裁判規(guī)則，在2020年10月入選最高法院公報(bào)案例。

在裁判文書中，張文忠寫到：“上訴人在本市銷售不符合110號(hào)文要求的案涉0號(hào)普通柴油的違法行為，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的行政處罰，但就本案具體情況而言，案情具有一定的特殊性。由于110號(hào)文規(guī)定提前實(shí)施更為嚴(yán)格的油品標(biāo)準(zhǔn)，自2016年4月1日起在本市全面停止供應(yīng)、銷售和使用不符合硫含量不大于50mg/kg要求的普通柴油已成必然，故從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度而言，上訴人之前在本市儲(chǔ)存儲(chǔ)備的普通柴油必須退出本市市場(chǎng)，由此需要一定的時(shí)間及成本用于調(diào)整經(jīng)營(yíng)。故本院從行政裁量上依法調(diào)整處罰的基數(shù)，進(jìn)一步提升被訴處罰決定的適當(dāng)性，以更好地體現(xiàn)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則?！?/p>

作為審理行政案件的年輕一代，機(jī)緣巧合下，行政法專業(yè)畢業(yè)的崔勝東從執(zhí)行庭調(diào)入行政庭工作，為快速上手適應(yīng)行政審判工作，崔勝東勤讀了最高法院及上海法院許多典型案件的裁判文書，其中就有張文忠的優(yōu)秀文書。

今年上半年，一起開車過程中看手機(jī)導(dǎo)航被處罰的案子曾被社會(huì)廣泛討論，當(dāng)時(shí)就有人拿出崔勝東曾經(jīng)辦過的一起類似案件做對(duì)照。在這起案件中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)地方道路交通管理?xiàng)l例認(rèn)為駕車過程中不得“瀏覽”電子設(shè)備，否則應(yīng)該被處罰。

什么是“瀏覽”電子設(shè)備？崔勝東回歸到上位法，尋找立法原意，他認(rèn)為其法律內(nèi)涵應(yīng)等同于上位法對(duì)應(yīng)規(guī)定中的“觀看”。通過法律解釋，合議庭認(rèn)定僅僅瞄一下導(dǎo)航設(shè)備尚不構(gòu)成違法，一邊看一邊用手操作手機(jī)或有一定時(shí)間長(zhǎng)度的看手機(jī)，才構(gòu)成違法。

勇而不莽：讓各方“服氣”

“打鐵必須自身硬。行政案件包容萬象，只有把法律規(guī)定吃透了之后，結(jié)合我們法官自身的法律素養(yǎng)，才有資格去跟行政機(jī)關(guān)對(duì)話?！睆埼闹艺f。

寫好裁判文書，張文忠的“法寶”是勤、鉆、精、新四個(gè)字。

面對(duì)新的案件情況，他都倒逼自己從頭開始，系統(tǒng)學(xué)習(xí)，將新的知識(shí)理解吸收轉(zhuǎn)化為自己的審判能力。

勤是法官的自覺與本色，而辦案則是對(duì)法官最好的訓(xùn)練。從開始辦案起，張文忠就習(xí)慣將相關(guān)工作做成文案，做足準(zhǔn)備。如今他每年都要辦理案件近150起，準(zhǔn)備工作量可想而知。

在“鉆”上，張文忠更是不遺余力。2008年，他審理了一起山東漁業(yè)公司在北太平洋公海非法從事流網(wǎng)作業(yè)被農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局行政處罰的案件。為了辦好這一案件，他認(rèn)真學(xué)習(xí)了聯(lián)合國(guó)大會(huì)相關(guān)決議和中國(guó)政府簽訂的相關(guān)外交備忘錄、漁業(yè)法及實(shí)施細(xì)則、遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定等。

在行政案件中，法官對(duì)當(dāng)事人行為、行政行為事實(shí)和相關(guān)法律關(guān)系的判斷，要精準(zhǔn)到位，這就是裁判文書“精”之所在。

面對(duì)不斷完善的法律法規(guī)，不斷發(fā)展的行政管理，“新”就在于法官要對(duì)一切的創(chuàng)新和革新保持鉆研的好奇，與時(shí)俱進(jìn)。

對(duì)于崔勝東而言，他正在這條“勤”與“鉆”的成長(zhǎng)道路上快速前行。

“我對(duì)自己有個(gè)要求，自己每辦理一個(gè)新類型的案件，就會(huì)系統(tǒng)全面地學(xué)習(xí)相關(guān)法律規(guī)定及專業(yè)知識(shí)，努力成為該審判領(lǐng)域的行家里手，以后再審理同類案件時(shí)，就能夠駕輕就熟了?！贝迍贃|說。

2017年，崔勝東審理了一起企業(yè)因堆放污泥導(dǎo)致廠界臭氣濃度超標(biāo)，被環(huán)保部門處以25萬元罰款的環(huán)境處罰案件。為了審理好這一案件，他在短時(shí)間內(nèi)學(xué)習(xí)了很多環(huán)保方面的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，因涉及到多部法律規(guī)范的選擇適用爭(zhēng)議，一般的法律適用規(guī)則在案件中難以有效適用，通過分析、研究，最終確定了法律適用爭(zhēng)議解決方案，依法作出判決，取得較好的效果。

“人生沒有白走的路”。在進(jìn)入行政庭之前，崔勝東曾在執(zhí)行庭工作了好幾年。這幾年的執(zhí)行生涯鍛煉了他協(xié)調(diào)化解矛盾的能力，也讓他知道只有在審判工作中考慮到裁判的可執(zhí)行性，才能更有利于后端的強(qiáng)制執(zhí)行。因此，他要求自己的裁判文書一定要明確、具體，最大程度地提高裁判結(jié)果的可操作性、便捷執(zhí)行性。

“裁判文書是法官與社會(huì)對(duì)話的方式，不僅僅要在文書中辨法析理，通過分析論證作出專業(yè)的裁判，還要在文書中展現(xiàn)法官的擔(dān)當(dāng)付出和人文關(guān)懷。”他說。

寫好裁判文書，無論是“邊學(xué)邊干”，還是“想出一個(gè)新點(diǎn)子，動(dòng)手把它做出來”都讓張文忠感到樂趣并有獲得感。

能夠把興趣與工作相結(jié)合，一直讓崔勝東倍感幸運(yùn)?！爸挥袩釔蹖徟泄ぷ骱头ü龠@個(gè)職業(yè)，才愿意投入、愿意付出更大的努力?！彼f。

因?yàn)闊釔?，他們?cè)谛姓徟泄ぷ髦小扒凇薄般@”“精”“新”，而不覺苦。

作者 | 王菁 廖麗君 倪璐窈

編輯 | 王菁

原標(biāo)題：《“民告官”審判如何讓各方“服氣”？上海法官鉆研4字“法寶”》

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