世界銀行《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，我國營商環(huán)境排名提升至31名，而2006年時中國還在百名之外（見圖1）?？梢哉f，短短15年間，中國優(yōu)化營商環(huán)境取得了巨大成效。值得注意的是，2006年到2018年間，中國的營商環(huán)境從第108名提升到第78名，進步明顯。2018年更是我國營商環(huán)境優(yōu)化的轉(zhuǎn)折年，此后短短兩年，我國營商環(huán)境排名就躍升了47名，超過了過去13年中取得的進步。這也顯示了近年來我們通過改善營商環(huán)境激發(fā)市場主體活力的堅定決心。

  圖1：2006-2010年中國營商環(huán)境排名

在我國營商環(huán)境優(yōu)化取得巨大成績的同時，也需要看到其中存在的一些問題。圖2是2018年-2020年《全球營商環(huán)境報告》中10個一級指標中國的得分?？梢园l(fā)現(xiàn)，2020年我國營商環(huán)境中得分較高的指標分別是：開辦企業(yè)、獲得電力、跨境貿(mào)易，這3項一級指標的分數(shù)均超過85，且開辦企業(yè)和獲得電力的分值高達94和95，可以說已經(jīng)達到世界頂尖水平。而分值提高最快的兩項分別是辦理建筑許可和獲得電力，三年內(nèi)分別提高了36分和29分，跨境貿(mào)易和保護中小投資者也提高了16分。

《全球營商環(huán)境報告》中公布了10個一級指標下的二級指標和三級指標分解。根據(jù)各類分級指標，可以將10個一級指標分為兩大類：一類是主要依靠定量分析的一級指標，包括開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、納稅和跨境貿(mào)易。這類指標主要根據(jù)辦理時間、辦理環(huán)節(jié)和辦理成本來度量。第二類是依賴定性分析的一級指標，主要包括獲得信貸、保護中小投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)。如果從營商環(huán)境的內(nèi)涵來對這些一級指標進行分類，則可以發(fā)現(xiàn)依靠定量分析的一級指標主要是營商環(huán)境中的政務環(huán)境指標，而依賴定性分析的指標，則主要是營商環(huán)境中的市場環(huán)境和法制環(huán)境指標。

圖2：2018-2020年中國營商環(huán)境一級指標得分

結(jié)合上文的分析和圖2的數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，2018-2020年間，我國營商環(huán)境中分數(shù)較高或者提升較快的是與政務環(huán)境相關的、可定量度量的指標。但是，與市場環(huán)境和法制環(huán)境相關的獲得信貸、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等指標，在2018-2019年期間幾乎沒有多少改善，分別僅提高0分、2分和6分。這充分顯示出，營商環(huán)境中的“硬環(huán)境”即政務環(huán)境的優(yōu)化比較容易取得成績，而營商環(huán)境中的“軟環(huán)境”——市場環(huán)境和法制環(huán)境，則是改革中難啃的“硬骨頭”。

事實上，筆者通過對中央文件的梳理，發(fā)現(xiàn)高層對我國營商環(huán)境取得的成績和存在的問題有著十分清晰的判斷。例如，在2020年9月21日中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強新時代民營經(jīng)濟統(tǒng)戰(zhàn)工作的意見》中第18條指出，“優(yōu)化營商環(huán)境”是“以促進市場公平競爭、平等保護產(chǎn)權為關鍵，推動構建市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。教育引導民營經(jīng)濟人士樹立法律意識，堅持守法經(jīng)營，自覺維護公平開放透明的市場規(guī)則。加強民營經(jīng)濟統(tǒng)計和監(jiān)測分析，大力推進服務管理創(chuàng)新。充分發(fā)揮工商聯(lián)和商會的優(yōu)勢作用，積極參與營商環(huán)境評價，主動配合有關部門開展依法甄別糾正侵害民營企業(yè)產(chǎn)權錯案冤案、防范和處置拖欠民營企業(yè)賬款等工作”。該文件中優(yōu)化營商環(huán)境的主要落腳點是市場環(huán)境和法制環(huán)境。

又如，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標》（下簡稱“規(guī)劃”）中有關市場環(huán)境和法制環(huán)境的內(nèi)容是“建設高標準市場體系”，全段共204個字。而關于政務環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)容是“深化簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，全面實行政府權責清單制度”和“推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，深化政務公開”，共計55個字。從兩者字數(shù)上的區(qū)別也可以發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃”中關于營商環(huán)境建設的核心仍然是市場環(huán)境和法制環(huán)境。

因此，在未來營商環(huán)境的建設上，地方政府也需要明確政務服務“減證便民”只是營商環(huán)境優(yōu)化的初級階段，而建設高標準的市場體系、法制環(huán)境，提高企業(yè)獲得感，才是優(yōu)化營商環(huán)境的升級版本。

當然，這并不意味著改善政務環(huán)境不重要。雖然我國營商環(huán)境在全球的排名已經(jīng)大幅提前，但是該報告中僅關注北京和上海兩個城市，而各地政務環(huán)境的差異性極大。例如，筆者也試圖在一些地級市網(wǎng)站上搜索與企業(yè)相關的優(yōu)惠政策文件，發(fā)現(xiàn)獲取信息仍然相當困難。所以，對于很多地區(qū)而言，對標一流城市、提升政務服務效率，仍然需要付出相當大的努力。但是，對處于中上游的城市而言，則應該積極探討如何升級優(yōu)化營商環(huán)境的建設模式，從偏重提升政務效率轉(zhuǎn)向市場化、法制化、國際化和提升企業(yè)獲得感。

筆者認為，優(yōu)化政務環(huán)境在各地政府推行的“任務清單”模式下是相對容易完成的，但是市場環(huán)境和法制環(huán)境的優(yōu)化則任重道遠。目前，中央頒布了《民法典》，并陸續(xù)出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、《關于構建更加完善的要素市場化體制機制的意見》、《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，公布了《反壟斷法》修訂草案，為優(yōu)化市場環(huán)境和法制環(huán)境指明了方向，并提供了法律法規(guī)的依據(jù)。

眾所周知，對于很多地區(qū)而言，從“熟人社會”、“關系型社會”轉(zhuǎn)向規(guī)制社會、法制社會并不容易，單純依靠自發(fā)的改革可能需要的過程比較漫長。一種可行的方式，是通過加強政企溝通機制特別是完善企業(yè)問題反饋機制，倒逼市場化和法制化營商環(huán)境的建設。目前，國內(nèi)大多數(shù)城市都有各類政務平臺、企業(yè)投訴平臺。

但是，筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)仍存在有困難不知道找哪個部門反映情況、不到萬不得已不敢投訴政府不作為、亂作為的問題。而一些投訴平臺雖然搜集了企業(yè)投訴意見，但最終又被交辦到被投訴部門，兜兜繞繞一圈，企業(yè)問題依然解決不了。如果有完善的政企溝通機制和企業(yè)問題反饋機制，再配合相關部門的督察、督辦，政府才能更多地了解企業(yè)合理訴求，同時也更容易達到讓企業(yè)監(jiān)督市場環(huán)境和法制環(huán)境、推動改革的目的。

（作者羅知為武漢大學新民營經(jīng)濟研究中心主任、經(jīng)濟系主任、教授，主要研究方向為發(fā)展經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學，著有專著《中國轉(zhuǎn)型時期的國有企業(yè)：多重任務、效率損失與制度約束》《貿(mào)易自由化與貧困——來自中國的數(shù)據(jù)》《新民營經(jīng)濟研究》。）