從北京大學(xué)東大門進入校園，繞過幾道彎后的萬泉河之南，坐落著一座名叫“朗潤園”的傳統(tǒng)古式院落。這座清朝親王宅邸曾一度成為清政府舉行內(nèi)閣和軍機處會議之地，而今正是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院（下稱北大國發(fā)院）的所在地。朗潤園中，林毅夫和他的經(jīng)濟學(xué)家同事們，正以經(jīng)濟學(xué)家特有的方式，努力恢復(fù)這座院落曾經(jīng)的榮光。眼下，這群曾深度參與中國電信改革、醫(yī)療改革、土地改革、鐵路改革等諸多變革的經(jīng)濟學(xué)者，又將視角與思考延伸至中國能源改革領(lǐng)域。

        4月16日，在北大朗潤園內(nèi)的致福軒舉行了中國能源體制改革圓桌會議，國發(fā)院副院長胡大源將發(fā)生在致福軒內(nèi)的歷史與現(xiàn)實主題，串聯(lián)在了一起。

        “我們現(xiàn)在所在的致福軒，有200多年歷史了。這200年里，它目睹了清王朝從嘉慶道光的衰落，再到清末的奮起改革。也是在這個房子里頭，1906年，光緒皇帝親自召開了六部改名的會議。但是單單改了名字，還是挽救不了清王朝最后的覆滅?！焙笤捶Q，“所以說這棟房子，如果能穿越的話，它的用途當(dāng)時是提出改革，我們現(xiàn)在也是提出改革。但改革，背后的規(guī)律是什么？什么事情是該往前走的，什么東西是我們要更加慎重的？

        談起研究能源體制改革的初衷，胡大源稱，“大家都知道林毅夫（國發(fā)院名譽院長）老師有個很樂觀的看法，認為中國能夠持續(xù)高速地發(fā)展相當(dāng)長的時間。但是林老師自己心里也有一個打鼓的地方：我們的能源能不能支持？”正是基于這一疑問，“能源體制改革報告”成了北大國發(fā)院能源安全與國家發(fā)展研究中心成立之后最早期的工作之一。

        胡大源教授謙虛地表示，“我們做這個報告有點不倫不類，因為我們知道按照原有的規(guī)范我們肯定做不過大家，所以就想從另一個角度，借助他山之石，從國外的經(jīng)驗來看哪些東西是有規(guī)律性的，規(guī)律的東西在中國是能重現(xiàn)的。任何一個改革，它都會碰到一個問題。不同的人，有的人覺得你走得快了，有的人覺得你走得慢了，有的人覺得這個東西可以拿來用，有的人覺得現(xiàn)在還不是時候。解決這個問題最好的辦法就是大家充分討論，這也是個很好的辦法?！?/p>

        會議當(dāng)天，北大國發(fā)院助教授王敏代表課題組匯報了報告內(nèi)容。澎湃記者在對其進行整理之后，全文刊發(fā)。今天首先刊發(fā)的是關(guān)于中國能源問題及其根源的報告部分。

        主講人：北大國發(fā)院助教授王敏博士

        接下來由我代表課題組把這個報告內(nèi)容向大家匯報一下。

        其實我們在能源方面，還是有很多技術(shù)和細節(jié)了解得沒那么深入，這份報告更多地是從經(jīng)濟學(xué)的視角看待中國的能源環(huán)境及體制問題。

        那我們的研究就從問題開始，講講中國能源在我們經(jīng)濟學(xué)家看來，有哪些問題。

        中國的經(jīng)濟，在過去的35年，跟其它比，增長非?？?，是一個奇跡。但從中國未來看呢，我們覺得中國經(jīng)濟還有更大潛力，因為2012年，中國GDP是52萬億，2013年是57萬億，即便是以2012年人均GDP來算的話，中國的人均GDP只有美國的12%，世界平均的60%，那從經(jīng)濟發(fā)展局面來看，跟發(fā)達國家、跟站在世界技術(shù)前沿的國家，差距還是有點遠，這意味著中國有后發(fā)優(yōu)勢可以去模仿、去趕超。

        未來20年之內(nèi)，中國的GDP總量很有可能突破200萬億。哪怕突破200萬億，中國人均GDP也就只有美國2012年的50%。而要實現(xiàn)200億元的目標(biāo)，中國未來20年的年均增速只需要達到6.5-7%。所以我們覺得這不是一個很大的目標(biāo)，這是一個比較保守的估計。

        那么在面向未來的發(fā)展過程中，中國還有很多的挑戰(zhàn)、問題，尤其是能源問題。在這里我們把能源問題稍微總結(jié)了一下，我們覺得主要是三個方面：總量問題、結(jié)構(gòu)問題和環(huán)境問題。

        總量問題：

        大家知道現(xiàn)在中國的能源總消費，2012年大概是36億噸，是世界最高水平。我們的GDP總量世界第二，但是我們的能源總消費遠遠高于中國的GDP排名。這很大程度上是因為我們還是處于勞動密集型，主要靠高投入、高消耗的增長模式。

        而且從過去的35年看，中國的能源供應(yīng)長期是比較緊張的，電荒、煤荒、油荒、氣荒，都很常見。改革開放30年來，大概就1997年到2002年，這5年時間因金融危機，電力需求稍微緩和一些。而在煤炭領(lǐng)域，則一直存在煤電之爭；油氣，又是各種荒。

        當(dāng)然本質(zhì)上說，并不是說中國缺資源，而是因為經(jīng)濟行為的變化。另一方面，中國的儲量也是非常有限的。中國對化石能源的需求不斷地增加，勘探開采壓力不斷加大。中國的儲采比，儲采比就是儲量除以每年的消費量，趨勢是基本呈單邊下降趨勢。

結(jié)構(gòu)問題：

        中國的能源總消費長期高度依賴煤炭。過去30多年，煤炭占的能源總消費比例一直在70%左右。當(dāng)然這個比例本身沒有什么問題，但是當(dāng)它和第三個問題，環(huán)境問題結(jié)合起來以后，它就成了問題。

        我們看這幾個數(shù)字比較觸目驚心的，

        2012年中國煤炭總消費37億噸，占全世界煤炭總消費的50%；

        燃煤發(fā)電占我們國家發(fā)電總量的78%；

        中國的鐵路貨運58%都在運煤，這個很大的一個量，所以鐵路貨運是非常緊張的；

        中國的非化石能源消費只占9%。

        整個能源結(jié)構(gòu)，那么高比例依賴于煤炭，主要跟儲量有很大關(guān)系，我們煤炭的儲量確實比較大。

 環(huán)境問題：

        當(dāng)然這個煤炭占比大的能源結(jié)構(gòu)，本身不是什么太大的問題，但是它跟環(huán)境問題結(jié)合起來以后，就會是一個比較嚴重的問題?；茉粗饕忻禾?、石油、天然氣，其中的煤炭和石油，它在創(chuàng)造價值的同時也是創(chuàng)造污染，是大氣污染的主要污染源。北京的霧霾，基本上都是來源于煤炭和石油的消費。

        在全世界空氣污染最嚴重的20個城市中，中國占了16個。大范圍霧霾從2012年底開始，2013年1月最高同時影響130萬平方公，將近中國1/7國土，都被霧霾所籠罩著。

        環(huán)境問題最大的傷害，是人類的身體健康。根據(jù)2006年世行估計的數(shù)據(jù)，當(dāng)年大氣污染導(dǎo)致的健康成本占GDP大概1 .16%－3.8%。前任衛(wèi)生部副部長今年剛發(fā)的一篇綜述性的文章稱中國每年因大氣污染早死的人數(shù)，最保守估計在35萬－50萬之間。

        去年在美國科學(xué)雜志上的一篇文章，大概意思就是說北方冬天燃煤取暖，燃煤排放污染對人均壽命的影響是下降5年。那個大概就是我們能源消費帶來的環(huán)境問題。

        另外一個，能源消費除了大氣污染以外，它釋放的二氧化碳也對氣候變化有很大的影響。

       大概在2008年，中國的二氧化碳排放總量超過美國，之后中國是一直上升，美國是下降。美國下降有多種原因的，一方面是經(jīng)濟危機，另一方面是頁巖氣革命對美國煤炭消費的替代。

        再過幾十年，中國的二氧化碳排放的歷史總量有可能居世界第一，那個時候，中國的國際談判壓力會非常大。

        這是中國問題。放在世界范圍來看，這些問題能否解決?這里我們把全世界經(jīng)濟總量排名前十的國家能源數(shù)據(jù)拿來做一個簡單的比較。

        中國的 化石能源儲量僅低于美國和俄羅斯；每單位GDP儲量僅低于美、俄和印度 

        中國的單位GDP能耗是美國的2.5倍，日本和歐洲國家的3.5-4倍，世界平均水平的2倍

        中國與美國的對比：儲量及儲量結(jié)構(gòu)（煤炭比例90%）；能源消費總量及消費結(jié)構(gòu)

       從簡單對比，以及從這些發(fā)達國家經(jīng)驗來看，中國很多問題是可以解決的。這些問題核心是能源結(jié)構(gòu)問題，從這幾個紅色數(shù)字看，我們的清潔能源比例是非常低的，只有5%，比所有的國家都要低，核能也相對比較低。那么這些清潔能源，能很大程度上解決中國的環(huán)境問題。

        從上面這些可以看出，中國能源的很多問題，剛才說的這三個問題，解決方案也很簡單：就是發(fā)展清潔能源和大幅度提高能源利用效率。但是在我們做的一些研究發(fā)現(xiàn)，這兩個很難做到，原因包括中國的體制障礙，主要來說是行政性壟斷和價格管制，這使得中國的資源很難得到充分有效利用。

      這份報告主要是把目前中國能源問題的現(xiàn)狀，各種歷史遺留問題，包括行政性壟斷、價格管制問題的來龍去脈梳理一下，并對未來可能解決問題的辦法進行一個討論。

      中國能源所有問題的根源，其實就是體制上的障礙：一個是行政性壟斷，一個是價格管制。

 行政性壟斷：

        我們大概梳理了一下，發(fā)現(xiàn)中國能源領(lǐng)域的行政性壟斷，其形成大概有兩個原因。

        一個原因是能源行業(yè)，尤其油氣、電力行業(yè)屬于資本密集行業(yè)，在經(jīng)濟發(fā)展早期，用林毅夫老師的話講，就是它缺乏比較優(yōu)勢的。一旦放開，它未必就有這個支撐能力，所以在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，就形成行政性壟斷。其本質(zhì)，就是針對這些國有企業(yè)進行補貼性保護。

        另一個原因是中國經(jīng)濟發(fā)展實在是太快了。這三十五年，中國的經(jīng)濟增速是一個奇跡。增速快的好處是經(jīng)濟總量、社會福利會上揚，弊端則是改革跟不上經(jīng)濟增長的節(jié)奏。過去三十五年，能源領(lǐng)域的最大任務(wù)，就是保證能源的供應(yīng)，這導(dǎo)致很多的改革措施來不及展開。

        什么叫行政性壟斷？從經(jīng)濟學(xué)的角度來看呢，壟斷有很多種，自然壟斷、技術(shù)性壟斷，還有一種最糟糕的壟斷就是行政性壟斷。行政性壟斷，是國家權(quán)力機構(gòu)動用行政權(quán)力嚴格限制行業(yè)的自由準(zhǔn)入，創(chuàng)立并維護由若干家國有企業(yè)壟斷全行業(yè)的局面。

        目前為止，中國的石油、天然氣、電力都存在這樣一個行政性壟斷，接下來我們看看各個行業(yè)的，簡單梳理一下。

價格管制：

        再一個價格管制。目前中國石油、天然氣、電力和煤炭價格多多少少都存在一定的價格管制，基本上都是國家計劃調(diào)控。

       價格管制在我們看來，它的形成有必然的道理。一方面，只要有行政性壟斷，就必須要對這個產(chǎn)業(yè)的價格進行管制，得謀取公共利益和政策性保護兩者之間的平衡。

        如果說只進行行政性壟斷但價格卻放開了，市場的價格就會非常高，就像土地市場一樣。中國的土地是壟斷的，但它的價格已經(jīng)市場化。

        另一個方面，在能源行業(yè)進行價格管制，主要是壓低能源價格，比如電煤價格，保增長?，F(xiàn)在的價格管制基本都是在“成本加成”的原則下進行，所謂成本價就是我先核你的成本，在成本基礎(chǔ)上再加你的利潤，把你的價格算出來，成品油也是這樣。

        過去十年，中國也是在不斷調(diào)整這個成本加成的方法，盡量合理化。比如成品油早期是以進口完稅成本作為基礎(chǔ)進行加成的，現(xiàn)在則以國際油價進行加成。

        天然氣，大概2013年，掛靠其它的品種，與其它能源進行加成浮動。

        電力領(lǐng)域，上網(wǎng)電價有一個標(biāo)桿電價，2005年、2006年開始，標(biāo)桿電價分地區(qū)和平均成本，這個地區(qū)的平均成本核了以后，接下來發(fā)電廠就按這個成本來做。但是上網(wǎng)電價在實際做的過程中沒有做到加成，主要是因為成本加成必須要做煤電聯(lián)動，但是煤電聯(lián)動沒怎么執(zhí)行。因為電價一直是被控制住的，煤電成本價又沒有坐實，所以發(fā)電廠尤其在煤電價高的時候，發(fā)電環(huán)節(jié)虧損就非常厲害，2008年五大發(fā)電集團虧損331億元。而且你看民營發(fā)電企業(yè)，1980年代民營企業(yè)在發(fā)電領(lǐng)域的比例是非常高的，到現(xiàn)在比較低，不到10%，很大原因是因為電力價格管制，導(dǎo)致利潤非常低。

        銷售電價就是發(fā)電成本加中間幾個環(huán)節(jié)的成本，再加政府性基金。政府基金主要對環(huán)境的比如脫硫以及一些可再生能源基金。

        煤炭價格放開得比較早，1992年、1994年的時候除電煤外，就基本放開了。到1996年的時候，電煤雙軌制開始制度化。這是因為有電價管制，電價這頭管著，相對應(yīng)的，電煤也要管住，所以一直是雙軌。去年整個市場環(huán)境特別好，電煤價格基本跟市場價格是一樣的，于是就廢除雙軌制了。這是幾個能源價格的管制的基本情況。

環(huán)境價格管制該管不管：

        但是，我們認為的該管沒管的價格管制，就是環(huán)境價格管制。環(huán)境價格管制在我們國家是長期缺失的，因為環(huán)境它本身也是資源，而且是非常稀缺的資源，尤其在北京，藍天白云是非常稀缺的。它是有價值的，但是它沒有價格。沒價格的很大原因就是我們經(jīng)濟學(xué)常講的外部性。環(huán)境這個資源，麻煩在于它產(chǎn)權(quán)沒法界定，沒法界定就沒法轉(zhuǎn)手交易，沒法交易就體現(xiàn)不了價格，實際上價格來自交易形成，沒有交易就沒有價格。

        在環(huán)境這塊，它就“市場失靈”，如果它市場失靈，政府就應(yīng)該及時介入，通過各種稅費或污染權(quán)交易對環(huán)境進行定價。但是在這一塊，我們國家是長期缺失的。所以說我們說該管的沒管，環(huán)境價格管制的缺失，這個也是我們認為的價格管制的一個問題。

        價格管制缺失有什么后果呢？我們環(huán)境價格，不包含環(huán)境的成本，這里帶來兩個問題。一個就是相對于其它商品而言，能源價格是總體偏低的，因為沒有包含環(huán)境價格。另外一個方面就是在能源內(nèi)部的價格里面，相比于天然氣、非化石能源等清潔能源，煤和石油的價格，能產(chǎn)生污染的這些，它的價格就過低?？窗l(fā)達國家的一些經(jīng)驗，2012年，德國、法國和英國，這些汽油稅費比重非常高的，分別為62%、61%和64%，這很大程度上就是環(huán)境的外部性問題。

        另外一個方面它帶來的很不好的結(jié)果就是逆向收入分配及社會不公，因為大多在這個社會能源消費比較多的群體都是收入比較高的，比如開車的，開跑車、開豪華車的，能源消費比較低的就是收入比較低的群體，尤其在城里很大程度上就是利用公共交通出行的人在補貼那些用汽車出行的人。

兩大管制摧毀了市場：    

        那管制有什么后果？我們看市場，這兩個管制最終結(jié)果實際上把市場給摧毀了。從經(jīng)濟學(xué)上看，市場至少是最有效率效的一種組織方式，它是組織配置資源制度。當(dāng)然還有很多其它制度，包括分界、計劃，都是分配資源的方式，但市場是最有效率的，它是通過價格信號引導(dǎo)各種資源轉(zhuǎn)手交易，通過價格把資源配置到利用效率最高的人手里，這是市場的定義。

        在這里，市場有兩個最主要的功能：強調(diào)市場自由準(zhǔn)入能形成一個有效的競爭，另外一個它通過自由交易形成一個價格，這個市場價格充分反映市場供給關(guān)系、資源稀缺性。這是市場能最有效率地配置資源的最重要兩個法寶。

        但目前我們能源領(lǐng)域，在幾個管制下面，這兩大功能基本喪失了，就是價格發(fā)現(xiàn)功能和競爭機制基本喪失。

        首先價格管制，因為目前是成本加成，成本加成和市場定價是兩個完全不同的概念。成本加成它不像市場定價那樣，反映不了資源稀缺關(guān)系，也反映不了市場供求關(guān)系，這可能是成本加成和市場定價不一樣的地方。另一方面我們的管制，它在扭曲價格，扭曲價格的同時把人的行為扭曲掉了。

        在這里我們剛才提到了在價格管制下有兩個問題，一個是能源價格總體過低，這相對于污染、外部性，總體過低。另一方面它的價格結(jié)構(gòu)性失衡，總體過低直接導(dǎo)致的后果就是刺激消費、抑制供給、制造短缺，我們高能耗很大程度跟這個有很大關(guān)系，就是太便宜了，用得就多一些。那油荒、電荒，各種荒就出來了。事實上這些各種荒的背后并不是沒油或者沒電發(fā)，而是價格管制，我有油不賣，因為我要虧。電也是一樣，前幾年，電的價格管制的那一頭，機組檢修，因為發(fā)電機越多的話就虧得越多。所以說價格管制的后果就是短缺，但是它的短缺實際上人為造成的，本身市場上不缺的，是由于管制導(dǎo)致的短缺。

        還有一個就是能源價格的結(jié)構(gòu)性失衡。就是清潔能源和非清潔能源，它的價格差過大。過大后果是很明顯，一方面就是清潔能源很難對化石能源、石油、煤炭進行有效替代，因為煤炭和石油實在太便宜了，替代不了。另一個就是價格差過大不利于清潔能源的研發(fā)和投資活動。

        剛才講的是價格管制上的后果，那么競爭機制缺失有什么后果呢？很明顯，就是效率低下，這里拿石化行業(yè)和電力行業(yè)的人均收入，放到世界范圍比一比，還是蠻低的，但這幾個數(shù)據(jù)就不多講。

        還有一方面，你沒有競爭的話，你就沒有壓力去投資去創(chuàng)新。比如說油氣公司，像我們國家，95%的油氣資源勘探區(qū)，由三大石油公司控制，剩下5%在延長公司那里。那他們控制這么多但是他們很大一個行為是“圈而不探”，先圈地，不去勘探。前段時間，上個月，國務(wù)院回收了中石油的那一塊地，因為沒有達到它最低的投資標(biāo)準(zhǔn)，你不勘探就回收回去，因為他沒有這個動力。作為簡單對比，美國石油市場是完全開放的，它有8千多家油氣公司，他們的頁巖氣革命完全靠市場推動，就是不斷地去創(chuàng)新去發(fā)展新的能源。這個頁巖氣革命被7千多家中小油氣公司掌握核心技術(shù)。這個頁巖氣合并對真?zhèn)€世界的能源版圖有很大的影響，那美國在未來很有可能完全就從一個最大的石油凈進口國變成凈出口國。

        另外一方面這個壟斷帶來很大的問題就是社會收入分配問題。2012年，國家電網(wǎng)、中石化、中石油和中海油的凈利潤分別位804億、664億、1392億和637億元，占央企凈利潤總額的31.5%。利潤額應(yīng)該對技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)家產(chǎn)生回報，但這里很大是對壟斷的回報。他們利潤越高，意味著對整個社會而言經(jīng)濟運行的成本越高，這些利潤很大程度上也是整個社會向他們支付的租金。還有就是腐敗問題，去年報告出來，這里不多講了。