托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展事關(guān)嬰幼兒的健康成長，高質(zhì)量的保育與教育對其一生的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。十九大報告中曾明確指出要將“幼有所育”作為大力發(fā)展和促進(jìn)3歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)事業(yè)是保障和改善民生問題的重要內(nèi)容。

然而，當(dāng)前0-3歲托育質(zhì)量和師資力量薄弱的問題明顯在制約著托育服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展。為回應(yīng)人們對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求，上海市委、市政府聯(lián)合多部門于2018年4月28日率先出臺了0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)指導(dǎo)意見、管理辦法以及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的“1+2”文件（下簡稱文件）。

文件對托育機(jī)構(gòu)的選址、功能、人員配置、安全等方面提出了具體要求。如，托育機(jī)構(gòu)的選址必須遠(yuǎn)離污染源、托育機(jī)構(gòu)必須配備一定比例數(shù)量的育嬰員、保健員、保育員等從業(yè)人員，旨在為0-3歲嬰幼兒這些“最柔軟的人群”提供“最安全的照護(hù)”。

文件出臺后，首先在黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)、浦東新區(qū)、閔行區(qū)等五個區(qū)先行試點，自2018年8月1日起在試點基礎(chǔ)上全市面上鋪開。政策的引導(dǎo)帶來的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量增長一定程度上緩解了上海市2-3歲幼兒的入托問題，但是，隨著政策的不斷推進(jìn)，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政策仍舊存在一些與當(dāng)前托育行業(yè)現(xiàn)實情況不符或難以完成的部分。

托育服務(wù)的硬件要求：規(guī)劃、面積、餐飲

上海市婦聯(lián)的調(diào)研顯示，在有嬰幼兒托管需求的家庭中，至少有35%的家庭有真實的托育需求，73%的父母希望把托管點放在小區(qū)內(nèi)?？梢?-3歲嬰幼兒托育服務(wù)具有公共服務(wù)屬性。在機(jī)構(gòu)規(guī)劃布點方面政府應(yīng)率先保證每個街鎮(zhèn)都可以開設(shè)至少一個普惠性托育點，以求最大限度滿足市民的需求。

文件也提到，大力“引導(dǎo)支持舉辦者在居住社區(qū)、工作單位等場所單獨或聯(lián)合舉辦非營利性托育機(jī)構(gòu)，為社區(qū)居民、單位職工提供更多公益性、福利性的托育服務(wù)”，并且鼓勵充分挖掘社區(qū)資源，將托育服務(wù)納入到社區(qū)服務(wù)體系中。

但是，上海市部分社區(qū)年代較老，硬件條件有限，難以開辦符合要求托育點，此現(xiàn)象在人口分布密集的中心城區(qū)尤為明顯。而且，基于人口動態(tài)流動性的特點，人們對托育服務(wù)的需求總量難以確定，每個社區(qū)居民實際的托育需求情況相差甚遠(yuǎn)，對于部分實際托育需求較小的社區(qū)而言，在場地、人員等標(biāo)準(zhǔn)不能降低的條件下，開辦托育點的成本大大提升。

第二，關(guān)于托育機(jī)構(gòu)建筑面積，文件中規(guī)定“托育機(jī)構(gòu)建筑面積不低于360㎡，且幼兒人均建筑面積不低于8㎡”，上海市的個別區(qū)域如嘉定區(qū)、普陀區(qū)要求教室面積不得低于60㎡。如此硬性要求使得上述兩個區(qū)在“1+2”文件正式實施后批準(zhǔn)開辦的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量相對較少。

考慮到以上在實操層面呈現(xiàn)出的限制，政府部門可以考慮在保障幼兒人均活動空間面積基本大小與各重要功能區(qū)（如廚房、配餐區(qū)等）建筑面積基本大小的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低對托育機(jī)構(gòu)建筑面積下限的要求標(biāo)準(zhǔn)。

參考英國、澳大利亞、日本、韓國、挪威以及我國臺灣地區(qū)等地開展托育服務(wù)的經(jīng)驗，區(qū)別“人均建筑面積”和“人均活動面積”尤為重要。相較幼兒的“人均活動面積”，“人均建筑面積”是一種相對模糊的說法，難以真正體現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)可供幼兒使用的實際空間的大小。托育機(jī)構(gòu)是一個復(fù)雜的公共場所，除嬰幼兒主要活動空間外，還包括廚房、備餐區(qū)、行政區(qū)、盥洗區(qū)等多種不同功能的場地空間。這些國家和地區(qū)的托育服務(wù)明確了幼兒的“人均活動面積”，而上海市“1+2”文件中強(qiáng)調(diào)的則是托育機(jī)構(gòu)幼兒的“人均建筑面積”不低于8㎡。

因此，在相關(guān)政府文件中對托育機(jī)構(gòu)的“人均建筑面積”和“人均活動面積”進(jìn)行區(qū)分尤為重要，托育機(jī)構(gòu)的建筑面積中包含哪些非幼兒使用的區(qū)域面積和幼兒實際的使用面積，都需要有詳細(xì)說明。

最后，關(guān)于托育機(jī)構(gòu)的食品安全問題，《上海市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十一條第三點提到，“在保證食品安全的前提下，經(jīng)食品藥品監(jiān)管部門認(rèn)定，托育機(jī)構(gòu)可采取多種形式的供餐服務(wù)，包括自有食堂、合法餐飲企業(yè)承包的食堂、所屬單位內(nèi)部食堂、周邊具有供應(yīng)能力和資質(zhì)的食堂等”。

而且，《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3 歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《上海市食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)供餐有關(guān)問題的答復(fù)》等政府文件中均未明確指出“托育機(jī)構(gòu)必須自建廚房”的要求，而是表示“托育機(jī)構(gòu)可自行根據(jù)實際情況選擇自建廚房或者配餐”。

可在實際的走訪調(diào)研中，我們了解到，嘉定區(qū)、普陀區(qū)、閔行區(qū)等托育服務(wù)指導(dǎo)中心明確要求開設(shè)托育機(jī)構(gòu)必須自建廚房，否則不予審批。甚至很多區(qū)級托育服務(wù)指導(dǎo)中心對配餐單位也提出了要求，不可以跨區(qū)配送。以上要求對一些規(guī)模較小、配餐需求量較小的托育機(jī)構(gòu)構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)，他們很難找到愿意有供餐服務(wù)的供應(yīng)單位。

如想改善上述情況，政府相關(guān)部門可以根據(jù)托育機(jī)構(gòu)的規(guī)模制定細(xì)則，確定多大規(guī)模以上的托育機(jī)構(gòu)必須自建廚房，多大規(guī)模以下的托育機(jī)構(gòu)可以自愿選擇自建廚房或配餐。此外，細(xì)則中還需明確托育機(jī)構(gòu)自建廚房的資質(zhì)要求，聯(lián)合食品藥品監(jiān)督管理局等相關(guān)部門對托育機(jī)構(gòu)辦理的食品經(jīng)營許可證經(jīng)營范圍進(jìn)行規(guī)定與修訂。

如果政府能夠出面鼓勵一批優(yōu)質(zhì)的供餐單位承接起為托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒供餐的社會責(zé)任，那么全市嬰幼兒餐食供應(yīng)鏈將會更快走向標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、安全化。

托育服務(wù)的軟件要求：從業(yè)人員

除了托育機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施外，從業(yè)人員也是影響0～3 歲嬰幼兒教育實施和發(fā)展的關(guān)鍵因素。

在對從業(yè)人員資質(zhì)的要求方面，“1+2”文件中規(guī)定“托育機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具有大專及以上學(xué)歷，同時具有教師資格證和育嬰員四級及以上國家職業(yè)資格證書，有從事學(xué)前教育管理工作6年及以上的經(jīng)歷”，其中，“學(xué)前教育管理經(jīng)驗”的定義不夠清晰。

我們發(fā)現(xiàn)，目前為止上海各區(qū)早教服務(wù)指導(dǎo)中心不認(rèn)可在民營教育機(jī)構(gòu)從事管理工作的經(jīng)驗，而符合在公辦幼兒園擁有6年管理經(jīng)驗的人員大都是在崗或者已經(jīng)退休的幼兒園園長，這些已退休園長往往不具備中高級育嬰師資格證并且超過了報考育嬰師資格證的年齡范圍。

這樣的現(xiàn)狀導(dǎo)致了目前同時兼?zhèn)錆M足文件要求又能夠勝任托育機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)人的人才緊缺，很多區(qū)的早教指導(dǎo)中心主任都表示當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)舉辦者很難找到合適并且滿足規(guī)定的負(fù)責(zé)人。

在人員配備標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)文件規(guī)定，每班應(yīng)配有育嬰員和保育員，且育嬰員不得少于1名，2-3歲幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于7∶1，18-24個月幼兒與保育人員的比例應(yīng)不高于5∶1，可見當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)對育嬰員和保育員的需求較大。

但在實地調(diào)查中我們了解到，有些區(qū)對保育員和育嬰員職業(yè)資格的認(rèn)證較為嚴(yán)格，僅對上海市人力資源社會保障局頒發(fā)的證書給予認(rèn)定。

在托育人員培訓(xùn)和福利待遇方面，當(dāng)前各托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員普遍缺乏職前上崗培訓(xùn)、職后進(jìn)修培訓(xùn)的訓(xùn)練，導(dǎo)致嬰幼兒照護(hù)工作實踐中仍會出現(xiàn)不合理、不專業(yè)的情況。而且，由于無崗位編制、缺乏福利等因素，托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的流動性較大。

我們認(rèn)為，針對上述情況，托育機(jī)構(gòu)在人員資質(zhì)認(rèn)定時只需認(rèn)可由人力資源社會保障局頒發(fā)的相關(guān)職業(yè)資格證書即可，無需特別限定省份。而在人員配備標(biāo)準(zhǔn)中，建議政府對托育機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)人的要求修改為“在教育機(jī)構(gòu)從事管理工作3年以上”即可，并綜合考慮人員的教育管理經(jīng)驗以及保教能力，適當(dāng)降低對托育機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)人“育嬰師職業(yè)資格”等各類操作證書的限制。

在托育人員培訓(xùn)和福利待遇方面，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)依照自身條件人才培養(yǎng)和人才考核的詳細(xì)規(guī)定，對從業(yè)人員的職前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)所需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的界定，例如規(guī)定“從業(yè)人員每年不得少于72學(xué)時的職業(yè)培訓(xùn)”等，完善自身的從業(yè)人員職稱評定辦法與獎勵機(jī)制，以此進(jìn)一步優(yōu)化完善托育服務(wù)從業(yè)人員的規(guī)范化職業(yè)培訓(xùn)制度。

此外，政府等部門應(yīng)引導(dǎo)各托育機(jī)構(gòu)制定合理的工資待遇并為員工及時繳納五險一金，為員工提供解決宿舍問題等保障性待遇，穩(wěn)定提升托育服務(wù)從業(yè)人員的基本薪資，盡可能地達(dá)到公辦幼兒園、中小學(xué)教職工相等的薪資水平。

（本文系華東師范大學(xué)學(xué)前教育系副教授張明紅團(tuán)隊2019年受國家衛(wèi)健委人口家庭司委托進(jìn)行的《當(dāng)前我國托育服務(wù)事業(yè)的困難與挑戰(zhàn)、對策與建議》課題研究成果之一，由課題參與者張春穎改寫成文）