在大都市周圍，營建新城并完善其基礎(chǔ)設(shè)施，是否就能達(dá)到分流中心城區(qū)居民的效果？從日本的過往經(jīng)驗(yàn)看，這個答案非常不確定。以多摩新城為例，當(dāng)下實(shí)際的人口和用地規(guī)模只達(dá)到當(dāng)初規(guī)劃的一半左右，其中有外部環(huán)境因素，也有當(dāng)初未能考慮到的老齡化等問題。

        這里再介紹下日本都市圈的新城開發(fā)。二戰(zhàn)后的日本政府，為解決人口和產(chǎn)業(yè)在城市中心區(qū)過度集中帶來的嚴(yán)重城市問題，并為阻止城市過度膨脹所導(dǎo)致的建成區(qū)無序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本規(guī)劃”，之后分別于1963年和1966年制定了“近畿圈整備法”和“中部城市圈整備法”，并以此為依據(jù)，在東京都市圈開展了地域整治規(guī)劃與新城開發(fā)活動。特別是，到了1960年代，日本經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，東京、大阪、橫濱等都市圈人口急劇增加，在國土規(guī)劃和大都市圈的地區(qū)規(guī)劃指引下，日本加快了新城建設(shè)步伐。

        東京都市圈有代表性的新城，有多摩新城、千葉新城（可在澎湃新聞?wù)緝?nèi)搜索“柏葉”查看千葉的柏葉新城案例）和筑波科學(xué)城等。日本期望通過這些新城的建設(shè)，改變東京單一集中型的城市結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多中心型結(jié)構(gòu)的規(guī)劃意圖。多摩新城位于東京西部，距離東京都中心——銀座約30公里。新城建設(shè)范圍為東西長14公里、南北寬2-4公里的丘陵地帶。規(guī)劃面積為29.8平方公里，規(guī)劃人口30萬人。多摩新城于1965年制定規(guī)劃，1966年開始建設(shè)，其公交設(shè)計細(xì)致、基礎(chǔ)設(shè)施完善、住宅多元化，但實(shí)際規(guī)模也并沒有達(dá)到計劃預(yù)期。

        公共交通引導(dǎo)開發(fā)（TOD）的模式

        為推進(jìn)多摩新城的開發(fā)建設(shè)，接受東京都的輻射，構(gòu)筑區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，多摩新城規(guī)劃建設(shè)有小田急線和京王線兩條快速鐵路，可便捷通達(dá)東京都市圈的任何地方。新城沿軌道交通呈帶狀布局，新城內(nèi)規(guī)劃有三個軌道交通站點(diǎn)，在站點(diǎn)周邊高強(qiáng)度開發(fā)，建設(shè)新城商業(yè)中心及居住區(qū)中心。這種公共交通引導(dǎo)開發(fā)（TOD）的模式，使得交通的功能和服務(wù)業(yè)的功能高度重合，帶動了地價升值，并增加了就業(yè)機(jī)會。

        為支持新城的軌道建設(shè)，政府制定了多種計劃，如“新城鐵路建設(shè)計劃”。這個計劃用于促進(jìn)新城的鐵路建設(shè)，中央和地方政府將給予高達(dá)18%的補(bǔ)貼，達(dá)到工程全部合理建設(shè)費(fèi)用的36%。對乘客，政府制定了交通補(bǔ)助政策，大部分日本公司承擔(dān)居住在新城的員工乘坐公共交通的通勤成本。這些政策促進(jìn)了公共交通的發(fā)展，限制了多摩新城居民乘坐私家車上下班的通勤交通，避免了路面交通擁堵。

        完善的公共服務(wù)設(shè)施配套

        多摩新城最初的規(guī)劃目標(biāo)是作為東京的“臥城”，主要滿足部分東京人口的居住需求，1970年代調(diào)整為建設(shè)工作居住平衡的城市。如今，多摩新城具有完整的城市功能，擁有完善的商業(yè)、文化、娛樂、教育、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施。這些公共服務(wù)設(shè)施的檔次、標(biāo)準(zhǔn)可以與東京都相媲美，甚至更優(yōu)。高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，無疑對新城吸引人口和產(chǎn)業(yè)入駐至關(guān)重要。

        多摩新城有兩條主要的商業(yè)步行街，貫穿城市中心地區(qū)，沿街布置有大型的綜合性超市和品牌購物店，滿足居民多方面購物需求；在居住區(qū)中心，有各種專門商店，便利居民日常生活。

        多摩新城重要的文化娛樂設(shè)施，包括三處圖書館、一處綜合博物館，以及一座Sanrio Puroland主題活動樂園。樂園是Hello Kitty粉絲的天堂，也是孩子們溫馨的家園。這些設(shè)施不僅為多摩市民帶來豐富的文化娛樂生活，也同樣吸引著周邊東京地區(qū)、全國乃至世界各地的游客觀光。

        同時，新城擁有多所現(xiàn)代化、高品質(zhì)的小學(xué)、中學(xué)和成人教育學(xué)校，學(xué)生可在新城就近完成全部基礎(chǔ)教育，不必去東京都擇校上學(xué)。此外，完善的綜合性醫(yī)院為新城居民提供有保障的、高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)。為了滿足市民精神方面的需求，還興建了多座寺廟、神社、教堂等。

        多元化的住宅產(chǎn)品

        多摩新城為居民提供了優(yōu)美的居住環(huán)境和多元化、高質(zhì)量的住宅產(chǎn)品，對東京都的居民具有很強(qiáng)的吸引力。多摩新城規(guī)劃了23個近鄰住區(qū)，平均每個近鄰住區(qū)面積約100公頃，住宅戶數(shù)約3300戶，人口規(guī)模約12000人（實(shí)際開發(fā)了21個近鄰住區(qū)，大部分住區(qū)實(shí)際住宅戶數(shù)和人口規(guī)模未達(dá)到規(guī)劃規(guī)模）。每個近鄰住區(qū)都是獨(dú)立的單元，原則上有一所初級中學(xué)、2所小學(xué)、2個幼兒園、2個保育院，設(shè)有診療所、商店、郵局、圖書館、儲蓄所、體育設(shè)施和兒童樂園等公共設(shè)施。步行道把各個住宅片區(qū)同近鄰住區(qū)中心、幼兒園和學(xué)校等連接起來。每四到六個近鄰住區(qū)構(gòu)成一社區(qū)，每一社區(qū)內(nèi)設(shè)有社區(qū)中心、綜合醫(yī)院、公園等，各社區(qū)再組合為新城，形成“鄰里－社區(qū)－新城”的結(jié)構(gòu)。

        多摩新城在開發(fā)之初，首先開發(fā)的是面向中低收入家庭的小戶型的中高層住宅群，利用售價便宜來吸引“人氣”。1973年以后，住宅設(shè)計傾向于較大面積戶型，以五層公寓為主。 1976年以后，走向多樣化的住宅類型，如高層住宅樓中樓等。1984年以后，大多數(shù)住宅是帶有自家庭院的獨(dú)棟和雙拼住宅。1996年，新城共有2.6萬套住宅。從所有形式看，私有占52.9%，租賃占47.1%。從建筑形式看，約75％的住宅是4-5層的集合住宅，5％為3層或3層以下，余下的20％是高層住宅。多元化的住宅產(chǎn)品基本滿足了不同人群的需求。

        新城實(shí)際的開發(fā)規(guī)模沒有達(dá)到規(guī)劃預(yù)期

        多摩新城最初的規(guī)劃規(guī)模為：人口規(guī)模30萬人，建設(shè)用地規(guī)模29.8平方公里。目前，實(shí)際的人口和用地規(guī)模只達(dá)到規(guī)劃的一半左右。1966年之前，多摩市大部分地區(qū)都是農(nóng)村，人口稀少，自1966年多摩新城開發(fā)以來，不斷有人口入住，使人口數(shù)量快速增加，1995年之后人口曾一度減少，近年來平穩(wěn)并有略微增加的傾向。2009年統(tǒng)計顯示，多摩市總?cè)丝?4.5萬人，其中男性7.2萬人， 女性7.3萬人。多摩新城建成區(qū)面積約16平方公里，遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)劃的用地規(guī)模，目前仍有大量空地待開發(fā)。

        其主要原因有：一是新城住房的吸引力不斷下降。主要體現(xiàn)在兩方面。首先，在住房方面，（1）住房產(chǎn)品和結(jié)構(gòu)不盡合理：大約一半的集合住宅采用擁擠的2房和3房設(shè)計，這些集合住宅大多是5層建筑，沒有電梯，這樣的住宅產(chǎn)品不太適合老年人、單身家庭及丁克家庭（單身和丁克家庭數(shù)量持續(xù)增加，在2005年占到總家庭數(shù)量的一半）。（2）住房的價格優(yōu)勢逐漸減小：日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，東京中心區(qū)房價下降較快，中心區(qū)和外圍的住房價格差變小，造成部分新城的居住人口回流中心區(qū)。其次，新城提供的就業(yè)崗位仍有限，難以滿足職住平衡要求。新城的規(guī)劃理念是強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展、自給自足，不僅為居民提供足夠的居住設(shè)施、商業(yè)設(shè)施和康樂設(shè)施，而且還能為居民創(chuàng)造充足的就業(yè)機(jī)會。但新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力略顯不足，可提供的就業(yè)崗位有限，不少居民就業(yè)仍要到東京中心區(qū)。

        結(jié)語

        當(dāng)前國內(nèi)的新城新區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)風(fēng)起云涌、愈演愈烈之勢。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查了156個地級以上城市，其中提出新城新區(qū)建設(shè)的城市，有145個，占比90%以上?？v觀國內(nèi)新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，存在諸多問題。

        一是，國內(nèi)新城新區(qū)建設(shè)往往是大手筆、大尺度，規(guī)劃面積和人口超越現(xiàn)實(shí)需求。145個提出建設(shè)新城新區(qū)的城市，規(guī)劃的新城新區(qū)人口約80萬，與其現(xiàn)有城市人口相當(dāng)。對比多摩新城，其在東京都市圈內(nèi)屬于規(guī)模較大的新城，位于擁有3000萬人口的東京都市圈，發(fā)展至今才15萬人，沒有達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的規(guī)模。所以，應(yīng)該更加理性、更加合理地確定新城新區(qū)的規(guī)模。

        二是，國內(nèi)新城新區(qū)建設(shè)以房地產(chǎn)開發(fā)、土地財政為導(dǎo)向，而相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)滯后，缺乏便捷的公共交通支撐，缺少就業(yè)崗位。新城新區(qū)不能提供完整的城市功能，其住房只能用來居住或投資，因此冷冷清清缺乏活力，常常淪為“臥城”、“空城”。反觀多摩新城，則是功能完備、公共交通發(fā)達(dá)、服務(wù)設(shè)施齊全的城市。

        三是，國內(nèi)新城新區(qū)建設(shè)急功近利，急于求成。為了盡快出政績，出形象，一些地方拉開框架鋪路修橋，指望用幾年時間建成新城新區(qū)。殊不知，“羅馬不是一天建成的”。多摩新城用了二十多年時間才基本建成，短期內(nèi)建成一個新城新區(qū)的想法是不切實(shí)際的，超前建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施會造成很大的資源閑置和浪費(fèi)。

        通過多摩新城的例子，我們必須冷靜地看待新城新區(qū)的開發(fā)熱。新城新區(qū)建設(shè)要遵循城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，必須走低碳、集約、可持續(xù)的發(fā)展道路。任何違背客觀規(guī)律的做法，勢必會導(dǎo)致可悲的下場。

        （作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃一所所長）