2013年底的十八屆三中全會(huì)，點(diǎn)燃了新一輪改革的希望，2014年因此被稱為新的改革元年。這一輪改革中，農(nóng)村改革的份量很重。三中全會(huì)的決議共16個(gè)部分、60條內(nèi)容，包含336項(xiàng)改革任務(wù)，其中直接和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相關(guān)的改革不下50項(xiàng)，占比超過(guò)七分之一，可謂重中之重。

        農(nóng)村改革占這么大的篇幅，并不奇怪。一來(lái)，我們的大部分人口還是“農(nóng)民”，13.7億人口中將近9億是農(nóng)村戶籍，這9億中還有大約6億生活在農(nóng)村，另外大約3億是“農(nóng)民工”和隨遷人口。農(nóng)村改革直接關(guān)乎三分之二的人的日常生活，當(dāng)然重要。二來(lái)，農(nóng)村改革事關(guān)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)。由于歷史的、制度的原因，勞動(dòng)力、土地這兩大生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)依然很不順暢，不能充分有效發(fā)揮作用，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展事關(guān)所有人，因此農(nóng)村改革不僅僅是農(nóng)村人的事，也事關(guān)城里人的福祉。

        轉(zhuǎn)眼已是元年的最后一天，農(nóng)村改革進(jìn)展得如何呢？筆者認(rèn)為，中央改革的步伐還是很快的。其中有三個(gè)里程碑式的事件，值得特別指出。

        第一個(gè)事件，是7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），宣布取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。這是戶籍改革的破冰文件，不僅宣告城鄉(xiāng)二元戶籍制度的壽終正寢，而且理清了改革的思路，就是“有等級(jí)之差，無(wú)身份之別”，先撕掉城鄉(xiāng)戶籍標(biāo)簽，再逐步縮小福利待遇的差距，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。其中一項(xiàng)重大發(fā)明，是居住證制度，這是非居民向居民過(guò)渡的中間工具，過(guò)渡期間的福利待遇，將以居住證為載體。

        在落戶政策上，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶，有序放開(kāi)中等城市落戶，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。盡管?chē)?yán)格控制大城市規(guī)模這一條有很多不同意見(jiàn)，但是戶籍改革畢竟破冰。中國(guó)的改革向來(lái)是漸進(jìn)的，此次也不例外，不能期望一步到位。而且，逐步縮小福利待遇的差別，更是“漸進(jìn)改革”的又一神來(lái)之筆。

        《意見(jiàn)》還提出，要推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)村集體收益的分配方式，保護(hù)農(nóng)民“三權(quán)” （土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)），不得以放棄“三權(quán)”為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。看起來(lái)，《意見(jiàn)》對(duì)于改革過(guò)程中的犧牲農(nóng)民利益的風(fēng)險(xiǎn)有清醒的認(rèn)識(shí)和明確的防范措施。

        第二個(gè)事件，是9月29日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第五次會(huì)議，審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，習(xí)近平發(fā)表簡(jiǎn)短而又重要的講話，勾勒出土地制度改革的方向和思路。中央深改組的會(huì)議之后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于11月20日聯(lián)合印發(fā)了這一意見(jiàn)。

        簡(jiǎn)要概括，土地改革的思路是“三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，也就是“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”，并形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！?/p>

        這里面依然有著強(qiáng)烈的漸進(jìn)改革色彩。農(nóng)村土地的集體所有制已經(jīng)好幾十年了，而且有憲法基礎(chǔ)，改起來(lái)很難，修憲的話不知又要拖到猴年馬月，不妨堅(jiān)持。在此基礎(chǔ)上，促使“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中分離出去，使得“經(jīng)營(yíng)權(quán)”能夠單獨(dú)流轉(zhuǎn)，是在堅(jiān)持集體所有制，農(nóng)村集體組織對(duì)土地的“成員權(quán)”的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地實(shí)際使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)路徑。沿著這個(gè)思路，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)就可以實(shí)現(xiàn)了。經(jīng)營(yíng)規(guī)模大了，經(jīng)營(yíng)效率提高，就可以釋放出更多的勞動(dòng)力，土地、勞動(dòng)力這兩大要素的流轉(zhuǎn)就實(shí)現(xiàn)了。

        在勾勒土地改革基本思路的同時(shí)，這一文件還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”，堅(jiān)持“依法自愿有償”流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，要“堅(jiān)持規(guī)模適度，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)”，要“讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者”。

        第三個(gè)事件，是9月29日中央深改組會(huì)議還同時(shí)審議了另一個(gè)文件，即《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。這個(gè)文件是當(dāng)日審議的前一文件的姊妹篇。前者勾勒了土地改革的路線圖，要點(diǎn)在意通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，釋放土地潛能，進(jìn)一步釋放勞動(dòng)力?？墒?，勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)就會(huì)流轉(zhuǎn)出來(lái)，到城里打工嗎？不一定。農(nóng)民在農(nóng)村集體組織里還有利益，比如土地、宅基地，農(nóng)村集體的其他資產(chǎn)收益。這些利益是附著在“成員權(quán)”上面的，農(nóng)民人走了，難保不會(huì)“茶涼”。

        因此，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的下一步，是讓農(nóng)民可以把這些利益“隨身攜帶”，具體的辦法就是發(fā)展股份合作，把農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)和收益轉(zhuǎn)化成股份，進(jìn)入一個(gè)“賬戶”，這個(gè)賬戶對(duì)應(yīng)到村集體的成員，成員進(jìn)城或者到其他地方這個(gè)賬戶的收益不受影響。這樣，勞動(dòng)力的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)才會(huì)更順暢。

        綜合上述三大事件，可見(jiàn)中央改革的步伐還是很快的，方向、思路也是很清楚的。說(shuō)2014是新的改革元年，并不為過(guò)?？墒牵M(jìn)一步看改革精神的細(xì)化和地方的落實(shí)，則不那么令人放心。

        比方說(shuō)，中央深改組9月29號(hào)就審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，習(xí)近平發(fā)表了講話，可是這一文件到了11月20日才由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，中間間隔了將近兩個(gè)月，不知個(gè)中又有什么曲折。此外，盡管這一文件強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題”，可地方上并沒(méi)有進(jìn)一步的動(dòng)作。既然兩個(gè)辦公廳能拖兩個(gè)月，下發(fā)基層再拖幾個(gè)月也屬正常。就怕再過(guò)幾個(gè)月，文件遲遲落不了地，又不了了之了。

        看起來(lái)，改革的阻力有點(diǎn)大，而地方的實(shí)踐也有一點(diǎn)跟不上中央的總體思路。和第一個(gè)改革元年1978年相比，哪里不一樣？那時(shí)候的農(nóng)村改革可是基層搞出來(lái)的，阻力在上頭。幸好有注重基層經(jīng)驗(yàn)的高層領(lǐng)導(dǎo)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包才逐步得到認(rèn)可，由此揭開(kāi)農(nóng)村改革和全中國(guó)改革的序幕。現(xiàn)如今，中央定的方向倒是鼓舞人心，思路也已經(jīng)很清楚了，但是遲遲不能落地，到底為什么？

        筆者思來(lái)想去，原因無(wú)非是兩方面。一是農(nóng)民自發(fā)改革的動(dòng)力減弱了。當(dāng)初是太窮、太苦，改革是要吃飽肚子，避免娃娃受餓，那動(dòng)力自然很強(qiáng)?，F(xiàn)在農(nóng)村日子已經(jīng)好多了，雖然比不上城里，但是溫飽問(wèn)題早已解決了，動(dòng)力自然大大減弱。二是各種阻力增強(qiáng)。你看中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)一個(gè)中央深改組審議過(guò)的文件就要兩個(gè)月，內(nèi)部的不同意見(jiàn)可想而知。大國(guó)改革，涉及方方面面，不同意見(jiàn)多，并不奇怪，只是倘若因此延誤了改革，卻又沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任，就只能徒呼無(wú)奈了。

        此外，地方上實(shí)施改革，要付出各種成本，比如“農(nóng)民市民化”的成本，地方自然不愿意。這個(gè)成本短期要付出，收益卻在長(zhǎng)期，任期制下官員們自然動(dòng)力不足。

        下一步改革，要非常注重落實(shí)中的動(dòng)力機(jī)制，并注意消除改革的阻力，否則方案再好也沒(méi)用。從這個(gè)角度看，周其仁教授強(qiáng)調(diào)大國(guó)改革的“穿透力”，真是說(shuō)到了點(diǎn)子上。