2013年底的十八屆三中全會，點燃了新一輪改革的希望，2014年因此被稱為新的改革元年。這一輪改革中，農(nóng)村改革的份量很重。三中全會的決議共16個部分、60條內(nèi)容，包含336項改革任務，其中直接和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相關的改革不下50項，占比超過七分之一，可謂重中之重。

        農(nóng)村改革占這么大的篇幅，并不奇怪。一來，我們的大部分人口還是“農(nóng)民”，13.7億人口中將近9億是農(nóng)村戶籍，這9億中還有大約6億生活在農(nóng)村，另外大約3億是“農(nóng)民工”和隨遷人口。農(nóng)村改革直接關乎三分之二的人的日常生活，當然重要。二來，農(nóng)村改革事關整個中國經(jīng)濟的未來。由于歷史的、制度的原因，勞動力、土地這兩大生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)依然很不順暢，不能充分有效發(fā)揮作用，嚴重阻礙經(jīng)濟的進一步增長。經(jīng)濟發(fā)展事關所有人，因此農(nóng)村改革不僅僅是農(nóng)村人的事，也事關城里人的福祉。

        轉(zhuǎn)眼已是元年的最后一天，農(nóng)村改革進展得如何呢？筆者認為，中央改革的步伐還是很快的。其中有三個里程碑式的事件，值得特別指出。

        第一個事件，是7月30日國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下文簡稱《意見》），宣布取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。這是戶籍改革的破冰文件，不僅宣告城鄉(xiāng)二元戶籍制度的壽終正寢，而且理清了改革的思路，就是“有等級之差，無身份之別”，先撕掉城鄉(xiāng)戶籍標簽，再逐步縮小福利待遇的差距，逐步實現(xiàn)公共服務的均等化。其中一項重大發(fā)明，是居住證制度，這是非居民向居民過渡的中間工具，過渡期間的福利待遇，將以居住證為載體。

        在落戶政策上，全面放開小城鎮(zhèn)落戶，有序放開中等城市落戶，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。盡管嚴格控制大城市規(guī)模這一條有很多不同意見，但是戶籍改革畢竟破冰。中國的改革向來是漸進的，此次也不例外，不能期望一步到位。而且，逐步縮小福利待遇的差別，更是“漸進改革”的又一神來之筆。

        《意見》還提出，要推進農(nóng)村土地的確權、流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)村集體收益的分配方式，保護農(nóng)民“三權” （土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權），不得以放棄“三權”為農(nóng)民進城落戶條件?？雌饋恚兑庖姟穼τ诟母镞^程中的犧牲農(nóng)民利益的風險有清醒的認識和明確的防范措施。

        第二個事件，是9月29日中央全面深化改革領導小組召開第五次會議，審議了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，習近平發(fā)表簡短而又重要的講話，勾勒出土地制度改革的方向和思路。中央深改組的會議之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于11月20日聯(lián)合印發(fā)了這一意見。

        簡要概括，土地改革的思路是“三權分置、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)”，也就是“堅持農(nóng)村土地集體所有，促使承包權和經(jīng)營權分離”，并形成“所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的格局?！?/p>

        這里面依然有著強烈的漸進改革色彩。農(nóng)村土地的集體所有制已經(jīng)好幾十年了，而且有憲法基礎，改起來很難，修憲的話不知又要拖到猴年馬月，不妨堅持。在此基礎上，促使“經(jīng)營權”從“承包經(jīng)營權”中分離出去，使得“經(jīng)營權”能夠單獨流轉(zhuǎn)，是在堅持集體所有制，農(nóng)村集體組織對土地的“成員權”的基礎上，促進土地實際使用權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實路徑。沿著這個思路，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就可以實現(xiàn)了。經(jīng)營規(guī)模大了，經(jīng)營效率提高，就可以釋放出更多的勞動力，土地、勞動力這兩大要素的流轉(zhuǎn)就實現(xiàn)了。

        在勾勒土地改革基本思路的同時，這一文件還設立了風險防范機制，強調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”，堅持“依法自愿有償”流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，“不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮”。經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，要“堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)”，要“讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者”。

        第三個事件，是9月29日中央深改組會議還同時審議了另一個文件，即《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》。這個文件是當日審議的前一文件的姊妹篇。前者勾勒了土地改革的路線圖，要點在意通過經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，釋放土地潛能，進一步釋放勞動力?？墒?，勞動力從土地上解放出來就會流轉(zhuǎn)出來，到城里打工嗎？不一定。農(nóng)民在農(nóng)村集體組織里還有利益，比如土地、宅基地，農(nóng)村集體的其他資產(chǎn)收益。這些利益是附著在“成員權”上面的，農(nóng)民人走了，難保不會“茶涼”。

        因此，促進流轉(zhuǎn)的下一步，是讓農(nóng)民可以把這些利益“隨身攜帶”，具體的辦法就是發(fā)展股份合作，把農(nóng)村集體的財產(chǎn)和收益轉(zhuǎn)化成股份，進入一個“賬戶”，這個賬戶對應到村集體的成員，成員進城或者到其他地方這個賬戶的收益不受影響。這樣，勞動力的進一步流轉(zhuǎn)才會更順暢。

        綜合上述三大事件，可見中央改革的步伐還是很快的，方向、思路也是很清楚的。說2014是新的改革元年，并不為過。可是，進一步看改革精神的細化和地方的落實，則不那么令人放心。

        比方說，中央深改組9月29號就審議了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，習近平發(fā)表了講話，可是這一文件到了11月20日才由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，中間間隔了將近兩個月，不知個中又有什么曲折。此外，盡管這一文件強調(diào)“發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題”，可地方上并沒有進一步的動作。既然兩個辦公廳能拖兩個月，下發(fā)基層再拖幾個月也屬正常。就怕再過幾個月，文件遲遲落不了地，又不了了之了。

        看起來，改革的阻力有點大，而地方的實踐也有一點跟不上中央的總體思路。和第一個改革元年1978年相比，哪里不一樣？那時候的農(nóng)村改革可是基層搞出來的，阻力在上頭。幸好有注重基層經(jīng)驗的高層領導，家庭聯(lián)產(chǎn)承包才逐步得到認可，由此揭開農(nóng)村改革和全中國改革的序幕。現(xiàn)如今，中央定的方向倒是鼓舞人心，思路也已經(jīng)很清楚了，但是遲遲不能落地，到底為什么？

        筆者思來想去，原因無非是兩方面。一是農(nóng)民自發(fā)改革的動力減弱了。當初是太窮、太苦，改革是要吃飽肚子，避免娃娃受餓，那動力自然很強。現(xiàn)在農(nóng)村日子已經(jīng)好多了，雖然比不上城里，但是溫飽問題早已解決了，動力自然大大減弱。二是各種阻力增強。你看中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)一個中央深改組審議過的文件就要兩個月，內(nèi)部的不同意見可想而知。大國改革，涉及方方面面，不同意見多，并不奇怪，只是倘若因此延誤了改革，卻又沒有人承擔責任，就只能徒呼無奈了。

        此外，地方上實施改革，要付出各種成本，比如“農(nóng)民市民化”的成本，地方自然不愿意。這個成本短期要付出，收益卻在長期，任期制下官員們自然動力不足。

        下一步改革，要非常注重落實中的動力機制，并注意消除改革的阻力，否則方案再好也沒用。從這個角度看，周其仁教授強調(diào)大國改革的“穿透力”，真是說到了點子上。