前文提到，有不少小微作坊已經(jīng)內(nèi)遷，或者有內(nèi)遷的需要。這些返鄉(xiāng)的小微作坊有現(xiàn)成的訂單、成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，也滿足了鄉(xiāng)村閑置勞力的就業(yè)需要。 [詳細(xì)參考拙文《小作坊、大民生：鄉(xiāng)村小微工業(yè)如何打破發(fā)展瓶頸（一）》，2021-05-26，澎湃商學(xué)院]

但是，小微作坊找不到合法穩(wěn)定的土地與廠房。為什么鄉(xiāng)村小微作坊發(fā)展這么難？小微作坊找不到合法穩(wěn)定的土地與廠房，反映了實(shí)踐中的觀念與制度障礙。

一、工業(yè)是集中發(fā)展好，還是分散發(fā)展好？

從地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，當(dāng)然是集中發(fā)展有規(guī)模效益，可以攤薄基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)的提供等公共投資的成本。實(shí)際上，地方政府發(fā)展工業(yè)的一個普遍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是“工業(yè)向園區(qū)集中”。在耕地保護(hù)的約束下，工業(yè)向市級或區(qū)縣的園區(qū)集中，有助于集中利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益、改善地方服務(wù)與營商環(huán)境、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督、增加土地的稅收效益、便于上下游配套企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群等。對于重化工行業(yè)、高端裝備制造、電子信息制造等行業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是主要的考慮因素。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自發(fā)產(chǎn)生的小微作坊，同樣反映了企業(yè)在約束條件下的最優(yōu)選擇。伴隨物流與信息成本的下降，某些制造業(yè)，如服裝、箱包、紙箱等上下游集中配套的需要下降。

由此可見，工業(yè)向園區(qū)集中，還是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散，是有不同條件的。在某些條件下，工業(yè)向園區(qū)集中好，某些條件下，工業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分散好。某些類型的工業(yè)向園區(qū)集中好，某些類型的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分散好。

在實(shí)際體制的約束下，工業(yè)向園區(qū)集中的副產(chǎn)品，是將小微加工業(yè)的發(fā)展排斥在政府辦的開發(fā)區(qū)及土地供應(yīng)之外。

一是，工業(yè)園區(qū)的門檻高，小微加工業(yè)的稅收較低，進(jìn)不了工業(yè)開發(fā)區(qū)。

二是，即使小微加工業(yè)進(jìn)入了開發(fā)區(qū)，也不容易給出有吸引力的工資，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，更容易招到穩(wěn)定的工人。

三是，區(qū)縣政府通過規(guī)劃的方式，上收了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)。其結(jié)果是，適合于解決民生問題的小微加工作坊，不但被排斥在工業(yè)園區(qū)之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊也缺少用地空間。

但是，正是這些分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小微加工作坊，更適合返鄉(xiāng)農(nóng)民照顧孩子和老人的需要。如前所述，家庭婦女早上8點(diǎn)前送孩子上學(xué)，晚上6點(diǎn)后接孩子回家督促學(xué)習(xí)。去開發(fā)區(qū)打工，即使是駕車，單程需要花費(fèi)半小時至一小時，企業(yè)還未必能允許遲到早退接送孩子。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的小微作坊打工，比去開發(fā)區(qū)務(wù)工，更適合返鄉(xiāng)者的實(shí)際需要。也正因此，小微加工作坊，傾向于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布，以獲得穩(wěn)定的熟練工人。熟練工人白天在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中，所形成的勞動供應(yīng)上的規(guī)模效應(yīng)，是小微作坊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的重要原因。

另一方面，大量開發(fā)區(qū)閑置的廠房、土地表明，即使集中資源實(shí)現(xiàn)了“規(guī)?！?，未必會有“規(guī)模效益”。規(guī)模效益能否實(shí)現(xiàn)，不但是固定成本通過規(guī)模分?jǐn)傄活惖暮怂?，也取決于資源使用的產(chǎn)權(quán)與制度安排。如果資源的產(chǎn)權(quán)不清楚，資源使用的效率不高，盤活利用的積極性不夠，那么即使集中了資源、實(shí)現(xiàn)了規(guī)模，也不會產(chǎn)生效益。我國早期發(fā)展重工業(yè)的實(shí)踐，以及近些年來大量政府辦的開發(fā)區(qū)資源閑置浪費(fèi)、地方債務(wù)高企，正說明了規(guī)模效益要發(fā)揮作用，需要產(chǎn)權(quán)清晰的制度條件。

因此，只是泛泛地指出，工業(yè)向區(qū)縣園區(qū)集中好，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村分散好，是得不到確定答案的。集中還是分散，要看具體是什么工業(yè)，適合于什么樣的發(fā)展條件，以及資源的產(chǎn)權(quán)是否清楚地界定。重化工業(yè)、機(jī)械制造、電子信息制造等環(huán)保要求較高、規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯的工業(yè)，適合向園區(qū)集中；對招工穩(wěn)定性要求較高，有利于解決民生問題的小作坊，適合分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。小微作坊在場鎮(zhèn)還是村莊分布，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)集中還是分散分布，取決于具體的產(chǎn)業(yè)特性和用工需要，以及交通、居住、學(xué)校分布等具體條件。在環(huán)境污染等外部效應(yīng)可控的條件下，哪種方式能更多地節(jié)約企業(yè)與村民之間的交易費(fèi)用，哪種布局方式就是合理的。

二、產(chǎn)權(quán)制度的約束條件

實(shí)際上，如果建設(shè)用地使用權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)是清楚界定給農(nóng)村居民，村民有明確地轉(zhuǎn)讓宅基地等建設(shè)用地用于發(fā)展工業(yè)的權(quán)利，小微作坊是不難在鄉(xiāng)村找到土地的。正是由于土地制度的內(nèi)在矛盾，既自上而下經(jīng)由管制界定了產(chǎn)權(quán)，又自下而上由法律政策規(guī)定了農(nóng)民的基本土地產(chǎn)權(quán)，使得產(chǎn)權(quán)界定并不清楚。

市與區(qū)縣政府要在耕地保護(hù)的約束下，集中土地資源招商引資稅收高的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)，本也無可厚非。一般而言，附加值高的產(chǎn)業(yè)稅收多，有能力更新設(shè)備、改進(jìn)環(huán)保設(shè)施。稅收多可以更好地保持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，完成中央及各級政府要求的政策任務(wù)，增加辦公經(jīng)費(fèi)及發(fā)放獎金以更好地完成任務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較快地化解緊急的社會矛盾，減少治理成本。

然而，稅收高的企業(yè)，未必會選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。占地不多但是解決就業(yè)的小微作坊，卻貢獻(xiàn)不了太多稅收。這就導(dǎo)致，市與區(qū)縣政府將有限土地用于擴(kuò)大稅收的需要，與鄉(xiāng)村本身解決民生就業(yè)的需要，產(chǎn)生了矛盾。在土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度約束下，當(dāng)上級部門的權(quán)力加強(qiáng)時，土地權(quán)利更傾向于向上集中，用于鄉(xiāng)村民生與發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)相應(yīng)地減少。

問題的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)沒有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)，能夠清楚地給村集體或村民，且允許公開公正的建設(shè)用地指標(biāo)市場的存在，各級地方政府、村集體、村民、小微企業(yè)都可以平等地在指標(biāo)市場上購買稀缺的土地指標(biāo)。在協(xié)商談判、強(qiáng)制干預(yù)、規(guī)劃審批等交易費(fèi)用足夠低的情況下，小微企業(yè)可以購買建設(shè)用地指標(biāo)，租用農(nóng)民的土地建設(shè)廠房，獲得長期穩(wěn)定的合法產(chǎn)權(quán)。政府或者村集體發(fā)展旅游或工業(yè)產(chǎn)業(yè)，同樣也要出價(jià)在市場上向村民購買指標(biāo)。

如此這般，其結(jié)果是，誰使用土地的效益更好，出的價(jià)格更高，誰能獲得土地的發(fā)展權(quán)。從而，通過價(jià)格信號集中反映了產(chǎn)業(yè)空間分布的具體信息，也就無需面對千差萬別的地方特征，在信息不充分地的情況下，討論產(chǎn)業(yè)到底是集中分布，還是分散布局更好的問題。也無需討論到底是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是優(yōu)先發(fā)展中小城市。大城市使用土地指標(biāo)的效率高，建設(shè)用地會向大城市聚集，中小城鎮(zhèn)使用指標(biāo)的效率高，建設(shè)用地也會向中小城鎮(zhèn)聚集。

在我國目前的制度約束下，是否建立指標(biāo)交易市場，極大地取決于政府的意愿。在建設(shè)用地使用權(quán)依然遵守著自上而下的，通過規(guī)劃計(jì)劃的手段行政配置的條件下，農(nóng)戶并沒有清楚的建設(shè)用地使用權(quán)，尚不具備在所有地區(qū)建立交易費(fèi)用的指標(biāo)交易市場的制度條件。充分地收集地方信息，通過規(guī)劃或政策給予小微作坊在鄉(xiāng)村/鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展土地空間和合法地土地產(chǎn)權(quán)，就變成了一個在缺乏市場的實(shí)際約束下，不得不考慮的選擇。

因此，在短期內(nèi)，通過政策要求地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中為鄉(xiāng)村地區(qū)留足小微工業(yè)的用地空間，仍然是能較快地解決小微作坊用地及農(nóng)民工就業(yè)問題的手段。同時，將建設(shè)用地使用權(quán)更加清楚地界定給農(nóng)戶，并建立公開的指標(biāo)交易市場，讓農(nóng)戶知曉其建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利及市場價(jià)格，是解決問題的中長期路徑。

三、環(huán)保與民生矛盾嗎？

近年來，地方政府面對的環(huán)保督察壓力較大，缺乏支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微作坊的激勵。但是，在筆者看來，小微作坊未必會創(chuàng)造多少環(huán)境污染，是因?yàn)槠髽I(yè)分布較為分散致使政府的監(jiān)督成本較高，而稅收較少致使政府缺乏支持的積極性。

筆者走訪的幾家小微加工作坊，原材料主要是布料、紙板，設(shè)備主要是縫紉機(jī)。能源以電為主，有的也用水。既沒有使用煤炭石油等高污染的能源，也沒有廢水廢氣的排放。政府督查時主要提出了消防安全的問題?？梢姡∥⒆鞣晃幢赜惺裁创笪廴尽?/p>

有的地方政府不支持小微作坊的原因，并不是因?yàn)樾∥⒆鞣挥卸嗌傥廴?，而是小微作坊沒有創(chuàng)造稅收，卻增加了應(yīng)對環(huán)保督察的麻煩。是既有考核體制下形成的政府激勵機(jī)制，造成了表面上的環(huán)保與民生的矛盾。對于小微作坊予以分類設(shè)置不同的環(huán)保政策，減少地方政府面對的督察壓力，會提高地方政府容納小微作坊的積極性。

（作者路乾為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國土地制度與城市化、經(jīng)濟(jì)史等，著有專著《美國銀行業(yè)開放史：從權(quán)利限制到權(quán)利開放》，論文《城市的合約性質(zhì)——民營城市蛟龍港》、《土地財(cái)政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）