2月2日，美國(guó)白宮向國(guó)會(huì)提交2016財(cái)年軍費(fèi)預(yù)算申請(qǐng)，基礎(chǔ)預(yù)算從4961億美元增至5343億，很快引起了輿論的關(guān)注。焦點(diǎn)集中在基礎(chǔ)軍費(fèi)上漲、美國(guó)軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、地緣政治意圖等方面，以致“美國(guó)威脅論”不脛而走。個(gè)中邏輯不外乎——美軍走出減支陰影，加速轉(zhuǎn)型，或要重振世界霸權(quán)。

        毋庸置疑，美國(guó)的軍事布局對(duì)國(guó)際安全與穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實(shí)及潛在的影響。隨著美國(guó)從伊拉克、阿富汗抽身，東歐、中東、亞太局勢(shì)發(fā)生變化，美國(guó)軍事戰(zhàn)略進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型期或模糊期。五角大樓和白宮先后推出新的“抵消戰(zhàn)略”、“空海一體戰(zhàn)”向“全球公域進(jìn)入和機(jī)動(dòng)聯(lián)合概念”的轉(zhuǎn)型、以及新的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。這一系列動(dòng)作與新的軍費(fèi)案聯(lián)系在一起，很自然被視作美國(guó)軍事戰(zhàn)略布局高度統(tǒng)籌的證據(jù)。

        這種觀點(diǎn)有其合理性。但當(dāng)我們審視美國(guó)軍事機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)——特別是以軍費(fèi)為觀察標(biāo)尺時(shí)，其國(guó)內(nèi)政治博弈是一個(gè)不容忽視的維度，我們不僅需要考慮美軍的戰(zhàn)略意圖，也需要分析其落實(shí)的可能。值得一提的是，這次提案中，美軍海外應(yīng)急行動(dòng)（OCO）預(yù)算降低了，由794億降至509億美元。所以，提案與其說(shuō)標(biāo)志著美國(guó)軍費(fèi)大規(guī)模增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型，不如說(shuō)是政治博弈下的調(diào)整。

預(yù)算政治：戰(zhàn)略靠邊站

        近幾年，美國(guó)軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已日益淪為官僚政治、軍種間競(jìng)爭(zhēng)、以及組織標(biāo)準(zhǔn)化流程合力作用的產(chǎn)物。口號(hào)越喊越多、概念時(shí)提時(shí)新，卻大多在被新方案取代之前缺乏真正的思想突破與實(shí)踐落實(shí)。

        目前，美軍規(guī)劃以2014年《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》為準(zhǔn)繩和指導(dǎo)，而這一版防務(wù)評(píng)估卻并非戰(zhàn)略導(dǎo)向型的，而是預(yù)算導(dǎo)向的，其本質(zhì)便是政治導(dǎo)向。換句話說(shuō)，決定軍費(fèi)提案和相應(yīng)轉(zhuǎn)型計(jì)劃的，不是美軍高級(jí)軍官團(tuán)及其幕僚，而是整體政治環(huán)境，特別是白宮與國(guó)會(huì)及其所代表不同理念與利益的角力。

        這其中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是“減支”?！皽p支”鬧了好幾年，但其實(shí)五角大樓并未因而像共和黨“擁軍派”說(shuō)的那樣“傷筋動(dòng)骨”。自2011年國(guó)會(huì)“超級(jí)委員會(huì)”擱淺以來(lái)，美軍所面臨的減支壓力并沒有導(dǎo)致軍費(fèi)的實(shí)際下降，被縮減的是其預(yù)期增長(zhǎng)部分。也就是說(shuō)，減支不過(guò)是令軍費(fèi)增速有所下降（雖然這依然為這部巨型機(jī)器的運(yùn)作提出了很多難題）?！皽p支”帶來(lái)的最大尷尬是，五角大樓日益卷入政治漩渦，成為府院和兩黨斗爭(zhēng)中的籌碼。

        白宮的態(tài)度很明確，就是希望兩黨達(dá)成長(zhǎng)期妥協(xié)方案，終止目前的預(yù)算上限。這是其全盤預(yù)算政治中的一步。對(duì)即將任滿的奧巴馬來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)一攬子的改革計(jì)劃（醫(yī)保等）才是其發(fā)力的方向，也是他期待留下政治遺產(chǎn)的地方。在近乎“簡(jiǎn)單粗暴”地從伊拉克、阿富汗抽身之后，奧巴馬顯然不愿意再陷入任何海外安全困境——無(wú)論是中東，還是烏克蘭。而此時(shí)降低OCO預(yù)算，同時(shí)大幅提高基礎(chǔ)軍費(fèi)與國(guó)內(nèi)非軍事可支配預(yù)算，并明確表達(dá)終止減支的意愿，是白宮向共和黨人踢出的皮球。

        配合白宮的動(dòng)作，五角大樓也表明了自己的態(tài)度，希望在2020完全終止OCO，并至早于2017年將戰(zhàn)時(shí)開支轉(zhuǎn)至基本軍費(fèi)賬面。在過(guò)去幾年，“很差錢”的美軍一直通過(guò)OCO賬面“補(bǔ)貼”基礎(chǔ)預(yù)算，因?yàn)榍罢卟皇荛_支上限的限制。而如果新的妥協(xié)不能實(shí)現(xiàn)，未來(lái)失去OCO補(bǔ)貼的美軍將面臨更加不靈活的財(cái)政局面。

        在美國(guó)現(xiàn)行體制下，白宮和五角大樓若要達(dá)成其預(yù)算目標(biāo)，唯一途徑是促使府院和兩黨在長(zhǎng)期解決方案上達(dá)成妥協(xié)，并終止2011年的《預(yù)算控制法案》。但是妥協(xié)卻沒那么容易，挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是程序性的，一是政治性的。

走程序：“拖”字訣

        美軍16財(cái)年預(yù)算提案令不少國(guó)人緊張，其實(shí)這并非美國(guó)軍費(fèi)首次突破2011年《預(yù)算控制法案》的規(guī)定上限。上一財(cái)年，軍費(fèi)與國(guó)內(nèi)非軍事可支配預(yù)算便已雙雙“冒頂”。根據(jù)《預(yù)算控制法案》，如果上限被突破，即使國(guó)會(huì)通過(guò)提案，實(shí)際批準(zhǔn)的預(yù)算也將自動(dòng)降至上限所規(guī)定水平（即4990億美元）。那么，問(wèn)題來(lái)了，白宮為何一再的明知不可為而為之？原因在于2013年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)“萊恩-穆雷法案”（《2013年兩黨預(yù)算法案》）。

        作為臨時(shí)性和局部妥協(xié)，“萊恩-穆雷法案”放松了14與15財(cái)年的基礎(chǔ)軍費(fèi)預(yù)算上限。作為交換條件，預(yù)算控制上限的設(shè)置延長(zhǎng)至2023年。到16財(cái)年，“萊恩-穆雷法案”已無(wú)效，而接替方案尚無(wú)人提及，當(dāng)事人萊恩與穆雷也不再是眾參兩院的預(yù)算委員會(huì)主席。目前參議院的預(yù)算委員會(huì)正副主席分別為麥克·恩資（共和黨）、伯尼·桑德斯（民主黨），眾議院的預(yù)算委員會(huì)正副主席為湯姆·普萊斯（共和黨）、克里斯·馮·何倫（民主黨）。在這個(gè)政治結(jié)構(gòu)中，他們都沒有表現(xiàn)出在預(yù)算上限問(wèn)題上做出改變的決心。新財(cái)年到來(lái)之前，國(guó)會(huì)在該問(wèn)題拖下去的可能性很高。

        話說(shuō)這個(gè)“拖”字，在美國(guó)的預(yù)算政治中扮演著很重要的角色。與克林頓、小布什時(shí)期的府院博弈相比，奧巴馬政府與國(guó)會(huì)關(guān)系的最大特點(diǎn)表現(xiàn)為“拖延癥”。根據(jù)以下兩張圖表中的數(shù)據(jù)，無(wú)論是白宮提交預(yù)算的時(shí)間還是國(guó)會(huì)通過(guò)的時(shí)間，“拖延”在過(guò)去幾年可謂常態(tài)。16財(cái)年僅僅是奧巴馬上任以來(lái)第二次按時(shí)“交作業(yè)”。

圖解：         灰柱為三任總統(tǒng)就任后首次提交預(yù)算的逾期天數(shù)。新總統(tǒng)就任時(shí)間為1月20日，預(yù)算提交期限為2月首個(gè)周一。由于新政府的工作剛剛展開，逾期比較正常。藍(lán)柱為此后歷年提交預(yù)算的逾期天數(shù)，克林頓政府只在97年晚交了數(shù)天98財(cái)年預(yù)算，小布什政府在第一年之后便沒有遲交過(guò)，而今年僅是奧巴馬政府就任后第二次按時(shí)提交。

圖解：         美國(guó)新財(cái)年的開始時(shí)間為10月1日。過(guò)去20年，預(yù)算批準(zhǔn)的延誤最久的兩次發(fā)生在2011與2013財(cái)年，均為新財(cái)年開始后半年左右。其中，2011年“強(qiáng)制減支”開始，2013年萊恩-穆雷法案通過(guò)，為過(guò)去幾年預(yù)算政治的兩次高潮。

        這就是是美國(guó)府院在結(jié)束減支和取消預(yù)算上限問(wèn)題上所面臨的技術(shù)和程序性挑戰(zhàn)。單從程序上看，由于白宮這次按時(shí)提交預(yù)算提案，華盛頓各方都有更充裕的時(shí)間來(lái)應(yīng)對(duì)程序政治的博弈，對(duì)于改變預(yù)算政治僵局將會(huì)有推動(dòng)作用。

講政治：“路線”之爭(zhēng)

        政治挑戰(zhàn)包含兩個(gè)層面，既表現(xiàn)為兩黨和府院之間的路線之爭(zhēng)，也表現(xiàn)為共和黨內(nèi)部的派系分歧。

        一直以來(lái)，美國(guó)府院、兩黨之間無(wú)法在赤字和減支問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)，主要分歧出在“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題上。奧巴馬的解決方案很直接——開源，亦即對(duì)高收入人群和大企業(yè)提高征稅力度。而這對(duì)于共和黨而言，是不可接受的。在保守的共和黨人看來(lái)，這不僅涉及兩黨的“路線之爭(zhēng)”，也涉及美國(guó)社會(huì)利益分配方向的“體制之爭(zhēng)”，輕易不能妥協(xié)，必須與“社會(huì)主義總統(tǒng)”奧巴馬斗爭(zhēng)到底。

        因此，共和黨提出了他們的解決方案——節(jié)流，即節(jié)國(guó)內(nèi)改革項(xiàng)目的流，向軍費(fèi)補(bǔ)貼。在忌憚武人坐大的美國(guó)政治文化中，共和黨這種立場(chǎng)并不十分政治正確，但他們有自己的說(shuō)法。他們認(rèn)為，從2011年超級(jí)委員會(huì)失敗起，華盛頓的預(yù)算政治便始終建立在犧牲美國(guó)軍事利益和國(guó)家安全的基礎(chǔ)上，五角大樓分?jǐn)偭烁哌_(dá)50%的政府減支比例，擁軍派始終沒有獲得有效、有力的話語(yǔ)權(quán)，而這與權(quán)力制衡的美國(guó)政治理念是背道而馳的。共和黨認(rèn)為，任何結(jié)束減支和終止預(yù)算上限的改變，都應(yīng)從結(jié)束這種針對(duì)軍方的不公平局面開始。

        除了府院和兩黨的路線之爭(zhēng)，掌控了參眾兩院的共和黨在軍費(fèi)問(wèn)題上也有內(nèi)訌，并不像一些人想象的那樣全部支持軍費(fèi)增長(zhǎng)。他們分為兩派，一部分是國(guó)防問(wèn)題上的鷹派（或稱“擁軍派”）；另一部分是政府開支保守派，秉承小政府的理念（以及相應(yīng)利益），抗拒美國(guó)“大政府化”。3月初，作為對(duì)白宮預(yù)算提案的回應(yīng)，眾議院預(yù)算委員會(huì)提出了自己的方案，包括5230億美元基礎(chǔ)預(yù)算和940億海外OCO。這基本反映了開支保守派的立場(chǎng)，即繼續(xù)通過(guò)OCO賬面堵缺口。此方案一出，立刻招致白宮、軍方，以及共和黨鷹派（尤其是參議院共和黨）的口誅筆伐。前者已揚(yáng)言否決該方案，后者則批評(píng)這些黨內(nèi)同志“無(wú)視美國(guó)嚴(yán)峻的軍事安全環(huán)境”。

        就這樣，圍繞2016財(cái)年及其后預(yù)算上限的設(shè)置等問(wèn)題，華盛頓形成了三方對(duì)峙的局面：一方是白宮、軍方及其在國(guó)會(huì)山支持者所結(jié)成的同盟；一方是共和黨的“擁軍派”；一方是共和黨的預(yù)算保守派。這三方并未形成穩(wěn)定的等邊或等腰三角結(jié)構(gòu)——白宮與共和黨“擁軍派”都希望打破預(yù)算政治現(xiàn)狀，但他們?cè)诖箢A(yù)算、政府作用、社會(huì)財(cái)富分配等重大路線問(wèn)題上有根本分歧，而這些問(wèn)題又都投射到了軍費(fèi)僵局上。共和黨鷹派與預(yù)算保守派試圖彌合彼此之間的分歧，但以目前形勢(shì)來(lái)看，妥協(xié)同樣難以輕易達(dá)成。

        可見，美國(guó)此番“漲軍費(fèi)”，與其說(shuō)預(yù)示了美軍走出拮據(jù)并戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，不如說(shuō)是又一次預(yù)算政治的熱身。即便五角大樓的算盤打得山響，決定軍費(fèi)和戰(zhàn)略規(guī)劃能否落實(shí)的還是更高層面的矛盾與妥協(xié)——包括府院之爭(zhēng)、兩黨之爭(zhēng)、黨內(nèi)矛盾、社會(huì)利益分配的體制之爭(zhēng)等。目前看來(lái)，短期妥協(xié)面臨技術(shù)和程序性難題，而中長(zhǎng)期解決方案則取決于深層政治障礙能否突破。

        至于判斷美軍對(duì)外界的安全影響，有很多線索可以梳理。軍費(fèi)方案固然是一個(gè)參考指標(biāo)，但應(yīng)該始終放在政治博弈的框架下審視。政治維度的缺失，容易導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是高估美國(guó)安全戰(zhàn)略成形的統(tǒng)籌性；二是相應(yīng)地低估其政策走向的變數(shù)。而這兩點(diǎn)，又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致我們對(duì)美軍力量的誤判。

        總之，美國(guó)2016財(cái)年軍費(fèi)預(yù)算的大戲已拉開帷幕，我們未雨綢繆的同時(shí)，無(wú)需過(guò)分強(qiáng)調(diào)地緣政治在其中的影響。反倒是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治生態(tài)，值得我們仔細(xì)加以考量，因?yàn)檫@才是決定美國(guó)軍費(fèi)及軍事轉(zhuǎn)型能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量。

        注解：

        1、美國(guó)政府的總體預(yù)算包括兩部分，可支配開支與不可支配開支。后者主要構(gòu)成為社會(huì)福利、國(guó)債利息償還等，占美國(guó)政府總體預(yù)算的6成左右?？芍溟_支包括軍費(fèi)與非軍事用途的國(guó)內(nèi)開支，主要包括教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等等，二者比例常年徘徊在6:4上下。

        2、超級(jí)委員會(huì)全稱為赤字削減聯(lián)合委員會(huì)，在《運(yùn)算控制法案》機(jī)制下成立于2011年8月2日。其目的是在共和、民主兩黨之間達(dá)成10年的預(yù)選削減方案。最終由于兩黨無(wú)法取得妥協(xié)，該委員會(huì)未達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，于2012年1月終止。