土地出讓收入相關(guān)的改革，主要沖擊對(duì)象是省以下的市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政。圖為2020年7月14日，無人機(jī)拍攝的貴州省獨(dú)山縣耗資兩億元建起的水司樓。 視覺中國(guó) 圖

2021年6月4日，財(cái)政部公布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。

這份成文日期為5月21日的通知要求，自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海等七地，以?。▍^(qū)、市）為單位開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)；暫未開展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)要積極做好劃轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入再次進(jìn)入各界視野。這筆收入廣受關(guān)注，一個(gè)重要原因在于其規(guī)模巨大，是地方政府的重要財(cái)源，理解當(dāng)前地方政府債務(wù)尤其是專項(xiàng)債的關(guān)鍵所在，也是理解地方政府土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

本文將通過分析近年數(shù)據(jù)，研究國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的分布與分權(quán)的基本情況，并探究本次改革對(duì)市縣財(cái)政的影響。主要觀點(diǎn)是：第一，土地出讓收入規(guī)模較大，地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴度較高，且東中西部普遍依賴土地出讓收入；第二，土地出讓收入高度分權(quán)，市縣級(jí)財(cái)政獲得了絕大多數(shù)收入，市縣級(jí)財(cái)政尤其是市級(jí)財(cái)政高度依賴土地出讓收入，而中央和非直轄市的省級(jí)財(cái)政收入分成率與依賴度較低；第三，土地出讓收入的分布和分權(quán)意味著本次改革主要影響市縣財(cái)政，一方面將有利于規(guī)范土地出讓收入管理，優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，另一方面，改革對(duì)市縣財(cái)政的可能沖擊也不容忽視。

詳述如下。

土地出讓收入的規(guī)模與地區(qū)間分布

按照財(cái)政部口徑，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（下稱“土地出讓收入”）包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入等三項(xiàng)（2016年及之前還包含新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入）。本文也參照這一口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

圖1. 全國(guó)土地出讓收入情況
數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部歷年財(cái)政決算報(bào)表與預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。

先來看全國(guó)土地出讓收入的情況。圖1表明，收入額相當(dāng)可觀，從2007年的7285億元增至2010年的30397億元，之后有所波動(dòng)，但2015年后又保持上升趨勢(shì)，2020年達(dá)到84142億元。土地出讓收入是政府性基金預(yù)算收入的主體，2010年全國(guó)政府性基金收入中，土地出讓收入占比為83%，2020年占比達(dá)90%；其他收入科目如城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入、彩票公益金收入和車輛通行費(fèi)收入等占比較低。

從中央和地方分成來看，土地出讓收入和支出幾乎全部是地方政府收支。2007年以來，地方土地收入占全國(guó)土地收入之比一直在98%以上，2017年起甚至達(dá)到100%；地方土地支出占比也基本是同樣水平。相比之下，全國(guó)一般公共預(yù)算收入的地方占比要低得多，大約為50%；近年來有所上升，但也不超過55%。

由此導(dǎo)致的影響是，地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴度很高。以土地出讓收入與一般公共預(yù)算收入之比來衡量，2007年地方土地收入依賴度為30%，2010年已增至71%；2015年后逐年攀升，2020年達(dá)到84%。相比之下，2007年、2010年和2020年全國(guó)土地收入依賴度為14%、37%和46%。地方土地支出與一般公共預(yù)算支出之比低于收入依賴度，但近年來也處于較高水平。

圖2. 各省級(jí)地方土地出讓收入額與依賴度
數(shù)據(jù)來源：各地財(cái)政決算與預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告與報(bào)表，2020年各地決算數(shù)據(jù)尚不可得。表1-3數(shù)據(jù)來源相同。

我們也分析了31個(gè)省、市、自治區(qū)的土地出讓收入情況，發(fā)現(xiàn)地方政府普遍依賴土地出讓收入。2019年江蘇和浙江兩地土地出讓收入額分別達(dá)到8877億元和8481億元，遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，廣東和山東總金額也較大。從土地收入依賴度來看，江蘇、浙江和安徽均超過1，意味著土地出讓收入超過了地方一般公共預(yù)算收入；最高的浙江省,土地出讓收入為一般公共預(yù)算收入的1.2倍，江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州等地的依賴度也都在0.9左右，有一半地區(qū)的依賴度高于71%；只有寧夏、內(nèi)蒙古、新疆、西藏和黑龍江等地對(duì)土地出讓收入的依賴度較低。（參見圖2）

表1. 各地區(qū)土地出讓收入的描述性統(tǒng)計(jì)

從三大區(qū)域來看，2019年，東部土地出讓收入額顯著高于中西部；但從依賴度來看，東中西部地區(qū)都普遍依賴土地出讓收入，中部地區(qū)尤其較高。（參見表1）

與2007年相比，2019年土地出讓收入各項(xiàng)指標(biāo)明顯較高。但2007至2019年加總數(shù)據(jù)的趨勢(shì)與2019年基本一致，也表明這一時(shí)期地方政府普遍依賴土地出讓收入。

地方土地出讓收入的政府間分權(quán)

上述分析主要是全國(guó)和各省情況，而地方政府又分為省（自治區(qū)、直轄市）、市（地區(qū)、自治州、盟）、縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）等多級(jí)政府，厘清土地出讓收入在各級(jí)政府之間的分配也有重要價(jià)值。鑒于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響較弱，不予以單獨(dú)研究，在此主要分析省本級(jí)與省以下市縣財(cái)政的分成。

總體來看，土地出讓收入中，省本級(jí)的占比較低。以2019年為例，全國(guó)31個(gè)省本級(jí)收入占全部地方土地出讓收入的比例僅有4.2%；其中京津滬渝四大直轄市由于行政和財(cái)政體制特殊，市本級(jí)占比明顯較高，為36%；而其他27個(gè)地區(qū)省本級(jí)占比僅0.5%。對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，省本級(jí)土地收入占比顯著低于一般公共預(yù)算收入占比。我們還進(jìn)一步分析了2015-2018年數(shù)據(jù)，仍然是同樣的趨勢(shì)。（參見表2）

表2. 省級(jí)財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比例
注：直轄市包括北京、天津、上海和重慶四個(gè)直轄市，其他省指的是除直轄市外的其他27個(gè)省、自治區(qū)。

這意味著，土地出讓收入主要是省以下的市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政收入，則市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政對(duì)土地收入的依賴度將更高。表3的測(cè)算結(jié)果證實(shí)了這一推論。以2019年為例，全國(guó)土地收入與一般公共預(yù)算收入之比為38%，中央為0.1%，地方為72%；四大直轄市市本級(jí)為32%，而其他非直轄市地區(qū)省本級(jí)僅有2.4%；直轄市區(qū)縣為56%，其他地區(qū)省以下的市縣財(cái)政為91%。由2015至2018年數(shù)據(jù)也可發(fā)現(xiàn)，省以下市縣級(jí)財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴度高于省本級(jí)。

表3. 各級(jí)財(cái)政的土地出讓收入額及依賴度

我們進(jìn)一步基于市級(jí)數(shù)據(jù)觀察了2019年市縣級(jí)土地出讓收入情況。由于市級(jí)土地出讓收入數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，我們主要用基金收入數(shù)據(jù)，但2019年市級(jí)基金收入中土地出讓收入占比達(dá)92%，故基金收入數(shù)據(jù)應(yīng)該能很好地捕捉土地出讓收入的分布。

表4. 2019年市級(jí)與縣級(jí)基金收入情況
注：表中的基金收入分成和公共預(yù)算收入分成均指的是市本級(jí)收入占全市收入之比。全部市級(jí)單位為333個(gè)，部分地區(qū)數(shù)據(jù)缺失，故觀測(cè)值數(shù)低于333個(gè)。數(shù)據(jù)來源：各地財(cái)政決算與預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告與報(bào)表。

表4表明，全市基金收入依賴度均值為88%，各分位數(shù)表明，有75%的地區(qū)依賴度超過40%，一半的地區(qū)超過了84%，306個(gè)樣本中有120個(gè)地區(qū)依賴度大于1，即基金收入高于公共預(yù)算收入。這再次表明，地方財(cái)政普遍依賴土地出讓收入。

從分成率來看，市級(jí)基金收入占全市基金收入之比的均值為39%，中位數(shù)為34%，均顯著高于市級(jí)收入占全市一般公共預(yù)算收入之比，故市級(jí)財(cái)政對(duì)基金收入依賴度的均值和中位數(shù)等指標(biāo)等也顯著高于縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。326個(gè)數(shù)據(jù)可得的地區(qū)中有174個(gè)依賴度高于1，只有77個(gè)地區(qū)縣鄉(xiāng)級(jí)基金依賴度大于1。因此，我們可以推斷，雖然市縣級(jí)財(cái)政都高度依賴土地出讓收入，但市級(jí)財(cái)政的依賴度明顯高于縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。

上述分析表明，中央、省級(jí)、市縣級(jí)財(cái)政的土地收入分成和土地出讓收入依賴度有巨大差異，值得注意。

征管改革有助規(guī)范市縣土地收入管理和土地出讓行為

上述結(jié)果表明，各地財(cái)政普遍依賴土地財(cái)政，而省級(jí)財(cái)政依賴度較低，主要是省以下的市縣財(cái)政高度依賴土地出讓收入。這意味著，土地出讓收入相關(guān)的改革，主要沖擊對(duì)象是省以下的市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政，中央財(cái)政和除京津滬渝外的省級(jí)財(cái)政受沖擊較小。土地出讓收入金額和依賴度較高的地區(qū)，受到的影響將尤為突出。

上述通知明確指出，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。但這并不意味著未來不會(huì)調(diào)整。因此，本次土地出讓收入征收體制改革，意味著市縣財(cái)政可能面臨重大影響。

一方面，本次征管改革有助于規(guī)范市縣財(cái)政的土地收入管理和土地出讓行為。毋庸諱言，當(dāng)前土地出讓收入管理中仍然存在一些問題。一個(gè)突出問題是預(yù)決算公開不盡如人意，導(dǎo)致難以深入研究土地出讓收入。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的各年度《中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告》都發(fā)現(xiàn)，與一般公共預(yù)算相比，政府性基金的預(yù)決算公開情況普遍較差。我們對(duì)市級(jí)數(shù)據(jù)的整理也證實(shí)了這點(diǎn)。

2019年，全國(guó)333個(gè)市級(jí)行政區(qū)劃中沒有主動(dòng)公開全市和市本級(jí)土地出讓收入數(shù)的地區(qū)分別達(dá)到59個(gè)和19個(gè)，甚至連深圳、杭州、南昌和南寧等重點(diǎn)城市都沒有在決算或預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)報(bào)告與報(bào)表里報(bào)告全市土地出讓收入數(shù)據(jù)。更早年份的數(shù)據(jù)公開情況更差，如2015年未主動(dòng)公開全市和本級(jí)土地出讓收入的地區(qū)分別為186個(gè)和118個(gè)。

值得注意的是，雖然近年的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》公布了省級(jí)與市級(jí)土地出讓合同價(jià)款數(shù)據(jù)，但這一數(shù)據(jù)和土地出讓收入差異較大。

另一個(gè)突出問題是決算大幅度偏離年初預(yù)算。受數(shù)據(jù)可得性限制，我們主要使用政府性基金的數(shù)據(jù)。但如前所述，土地出讓收支是市級(jí)基金收支的主體，基本趨勢(shì)應(yīng)一致。2019年市級(jí)數(shù)據(jù)顯示，282個(gè)數(shù)據(jù)可得地區(qū)基金收入預(yù)決算偏離度（即決算數(shù)與年初預(yù)算數(shù)之比）均值為132%，有一半的地區(qū)高于116%，還有四分之一的地區(qū)高于148%；基金支出偏離度更高，均值達(dá)到189%，有一半的地區(qū)高于140%，另有四分之一的地區(qū)高于190%。

按常理而言，年初預(yù)算經(jīng)過黨委政府和人大的反復(fù)論證和審核，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范，有效指導(dǎo)和約束本年預(yù)算執(zhí)行，故決算不應(yīng)該大幅度偏離年初預(yù)算；但事實(shí)并非如此，這嚴(yán)重削弱預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性，也使得土地出讓收入為主的基金預(yù)算在一定程度上脫離監(jiān)管。

此外，征管改革也有助于約束市縣財(cái)政的土地出讓行為，進(jìn)而規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。土地出讓收入主要是商住用地的招拍掛收入，這在另一端又反映為房地產(chǎn)開發(fā)商的拿地成本，地價(jià)越高，開發(fā)商的土地樓面價(jià)也越高，土地出讓收入才會(huì)更高。鑒于樓面價(jià)是房地產(chǎn)成本的重要部分，在部分高房?jī)r(jià)地區(qū)甚至是主要部分，則高漲的地價(jià)對(duì)房?jī)r(jià)也有推波助瀾的作用。近年來土地出讓收入不斷增長(zhǎng)，從側(cè)面反映出土地地價(jià)的上漲。而某些地方政府為維持甚至推高地價(jià)，有意識(shí)地限制商住用地供給，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控造成不利影響。

在原有的高度分權(quán)的體制下，土地出讓全過程主要由市縣政府部門掌控，中央和省級(jí)政府的政策傳導(dǎo)機(jī)制較長(zhǎng)，可能削弱政策調(diào)控效果。而國(guó)家稅務(wù)局作為中央垂直管理部門，貫徹中央政策更加有力。那么，本次征管改革和后續(xù)政策，當(dāng)有助于更有效實(shí)施房地產(chǎn)調(diào)控。

不可無視征管改革對(duì)地方財(cái)政的沖擊

另一方面，由于市縣財(cái)政高度依賴土地出讓收入，相關(guān)改革也應(yīng)注意對(duì)市縣財(cái)政的影響。

以地生財(cái)?shù)耐恋刎?cái)政是地方政府多年來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，近年來更結(jié)合債務(wù)杠桿進(jìn)一步放大其影響。目前部分市縣財(cái)政比較困難，一般公共預(yù)算主要用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆取叭！敝С?，土地出讓收入是地方城市建設(shè)等發(fā)展支出的重要財(cái)源。

財(cái)政部提交十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議的《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也指出，2020年預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政工作中還存在一些困難和問題：財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，預(yù)算平衡難度加大，緊平衡特征進(jìn)一步凸顯。區(qū)域間財(cái)力不平衡，一些地方財(cái)政收支矛盾突出，部分市縣財(cái)政收支運(yùn)行緊張。

在此背景下，一般公共預(yù)算可能更多的是“吃飯財(cái)政”，而建設(shè)財(cái)政主要依靠政府性基金預(yù)算尤其是土地出讓收入。此外，各地近年來加大對(duì)政府性基金的統(tǒng)籌力度，政府性基金收入大量調(diào)出，如河南、湖南和四川三省2019年政府性基金調(diào)出資金分別達(dá)到987、778和690億元，形成了對(duì)一般公共預(yù)算有力支持。

最后，土地出讓收入對(duì)地方債務(wù)問題也至關(guān)重要。其一，地方債務(wù)尤其是專項(xiàng)債主要是省以下財(cái)政承擔(dān)。2020年地方政府債務(wù)余額為256615億元，其中一般債務(wù)余額127395億元，專項(xiàng)債務(wù)129220億元，專項(xiàng)債主要是依賴政府性基金收入尤其是土地出讓收入償還。而地方專項(xiàng)債也主要是省以下的市縣財(cái)政債務(wù)，故土地出讓收入對(duì)市縣債務(wù)還本付息至關(guān)重要。

其二，地方隱性債務(wù)也與土地出讓高度相關(guān)。部分地區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然較高，而隱性債務(wù)主要集中在地方融資平臺(tái)公司。融資平臺(tái)公司的大量業(yè)務(wù)都與土地收儲(chǔ)和開發(fā)相關(guān)，發(fā)行城投債時(shí)多以土地為擔(dān)保，而土地出讓收入也是債務(wù)償還的重要保障；故土地出讓的相關(guān)改革可能影響到平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而影響到隱性債務(wù)化解。

鑒于當(dāng)前部分市縣財(cái)政收支矛盾突出，且債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻，債務(wù)化解依然面對(duì)艱巨挑戰(zhàn)，是故，相關(guān)改革應(yīng)徐行緩進(jìn)，使地方財(cái)政有一定緩沖期。

[作者楊良松是西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，姚姝姝、曹明碧均為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士生。本文系“北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心研究基金資助項(xiàng)目”（項(xiàng)目號(hào)：FS10-20201101-YLS）的階段性成果，文中觀點(diǎn)僅代表個(gè)人。]