澎湃新聞：靜安、閘北兩區(qū)此次為何有這個(gè)“撤二建一”方案，有什么背景？

林拓：行政區(qū)劃重在穩(wěn)定，城市規(guī)劃重在發(fā)展。對(duì)于老百姓來說，即便是科學(xué)的調(diào)整方案，沒有到萬不得已的地步，難以接受區(qū)劃調(diào)整，不調(diào)整才是上上策；但另一方面，等到了萬不得已才調(diào)整區(qū)劃，很多矛盾就積重難返了，反倒可能要付出更大代價(jià)。這是區(qū)劃調(diào)整總是難以形成共識(shí)的重要原因之一。

靜安作為上海規(guī)模最小的市區(qū)卻又地處城區(qū)的中心區(qū)位，近年的發(fā)展已經(jīng)遭遇不少問題，在現(xiàn)行的城市體制下，今后還可能進(jìn)一步影響上海城區(qū)的整體發(fā)展。靜安區(qū)經(jīng)濟(jì)體量大，可惜空間規(guī)模太小，缺乏足夠的發(fā)展空間，且過多地集中于南片區(qū)。從未來發(fā)展需要來說，調(diào)整區(qū)劃、“撤二建一”是應(yīng)該的，這一點(diǎn)大家的共識(shí)比較多，但問題在于，哪個(gè)區(qū)跟靜安區(qū)“搭檔”。

在靜安區(qū)周圍有黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、普陀區(qū)，從多個(gè)維度考量，都面臨諸多困難。例如，很多論證就認(rèn)為，這四個(gè)區(qū)規(guī)模都很大，而且黃浦、徐匯、長寧都是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，與靜安區(qū)“撤二建一”的實(shí)際意義不大；普陀區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)較弱，但是其面積很大，這個(gè)方案的結(jié)果是整個(gè)區(qū)的規(guī)模更大，甚至于稍有不慎，有可能出現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的失衡。綜合考慮，這四個(gè)區(qū)都不合適。那么，次優(yōu)選擇就是閘北。確切地說，這是艱難的選擇！

靜安區(qū)與閘北區(qū)以蘇州河為界，靜安是上海高端商務(wù)的集聚區(qū)，但體量過小，發(fā)展缺乏后勁；閘北是傳統(tǒng)的蘇州河北岸工業(yè)區(qū)，更是近年上海區(qū)縣中發(fā)展較快的地區(qū)之一，但它面臨著“下只角”地域印象的瓶頸問題，粗淺地說，高端商務(wù)寫字樓更偏好“靜安”，而非“閘北”，哪怕付出更高昂的租金也在所不惜，結(jié)果是越偏好就越集中，一些非良性的循環(huán)已經(jīng)出現(xiàn)。如此看來，兩區(qū)合并比較有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。此外，兩區(qū)合并打破了長期以來上海蘇州河南北發(fā)展的傳統(tǒng)格局與政區(qū)障礙，如果合并及今后工作做得好，相對(duì)來說也利于蘇州河南北兩岸協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)下正處于十三五規(guī)劃以及上海市2040城市總體規(guī)劃編制的過程中，提出兩區(qū)合并的議案，調(diào)整時(shí)機(jī)比較合理。

澎湃新聞：這次靜安閘北的“撤二建一”方案，與南市、盧灣并入黃浦、南匯并入浦東，有何異同？

林拓：這幾次調(diào)整都是市轄區(qū)的整建制合并，具有壯大發(fā)展空間和推動(dòng)外圍發(fā)展的戰(zhàn)略意義。當(dāng)然談及具體案例，情況各有不同。

2009年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)也產(chǎn)生了一些討論，但基本問題不大。原浦東南部地區(qū)和南匯北部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和文化認(rèn)同方面差異不大，浦東大部分地區(qū)原本就屬于南匯，歷史上數(shù)輪分合；從調(diào)整效應(yīng)來看，依托國家戰(zhàn)略，依托國家級(jí)新區(qū)（浦東新區(qū)）確實(shí)很好地帶動(dòng)了南匯地區(qū)發(fā)展，路網(wǎng)和交通網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，浦東新區(qū)也獲得了新的發(fā)展空間，同時(shí)兩區(qū)合并也符合上海建設(shè)金融中心與航運(yùn)中心的需要。

2000年南市區(qū)并入黃浦區(qū)、2011年盧灣區(qū)與黃浦區(qū)合并，最終形成新的黃浦區(qū)，相對(duì)而言，整個(gè)過程也是比較平穩(wěn)的。從調(diào)整基礎(chǔ)來看，南市、盧灣、黃浦三區(qū)均在市中心蘇州河以南，以往經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密。從調(diào)整效應(yīng)來看，合并后的黃浦帶動(dòng)了原南市區(qū)舊城改造；三區(qū)合一后，一個(gè)區(qū)級(jí)建制也很好地管理上海人口最密集地區(qū)，目前看來效果并不差。還有，這也有利于更好地實(shí)施世博園區(qū)的后續(xù)開發(fā)利用，在較大區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與功能布局。

相較于上述兩個(gè)案例，靜安區(qū)與閘北區(qū)的“撤二建一”方案引起了一些爭(zhēng)議，其中一個(gè)原因就是調(diào)整基礎(chǔ)不同。由于蘇州河的天然阻隔，靜安和閘北在功能定位、城區(qū)風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、空間結(jié)構(gòu)等方面具有較大差別，這也對(duì)公眾心理產(chǎn)生較大影響，所以從操作的難度來看，比以往要大得多。

澎湃新聞：一般來說，政區(qū)考慮調(diào)整并置的原因有哪些？

林拓：現(xiàn)階段我國政區(qū)調(diào)整主要是基層政區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）和區(qū)縣政區(qū)（含縣級(jí)市等）兩個(gè)層面。這里我們主要討論區(qū)縣一級(jí)的調(diào)整原因。

一是突破空間束縛。

民國時(shí)期的建制市主要采用在縣的中心治所地區(qū)切塊設(shè)市，形成市域被周邊縣域包圍的“蛋黃結(jié)構(gòu)”，新中國建立以后的建制市延續(xù)甚至強(qiáng)化了這一結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市化進(jìn)程中市區(qū)空間拓展與資源配置等的嚴(yán)重受阻。因此，區(qū)縣一級(jí)的調(diào)整，往往就是為了破解這個(gè)不合理的結(jié)構(gòu)。

近年的情況又出現(xiàn)新的變化，隨著城市的不斷發(fā)展，原有區(qū)劃已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，部分市區(qū)管轄范圍狹小、發(fā)展受限的情況較為突出；同時(shí)，有些市區(qū)發(fā)展水平相當(dāng)，功能定位相似，需要進(jìn)行資源整合與優(yōu)化布局。比如，原上海市中心城區(qū)黃浦、盧灣均處于上海中心城區(qū)的核心區(qū)域，匯集了金融證券、現(xiàn)代服務(wù)、商貿(mào)物流、休閑旅游和文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)資源，外灘、南京東路、淮海中路、新天地、豫園等上海著名地標(biāo)都在此區(qū)域內(nèi)，兩區(qū)發(fā)展水平相當(dāng)，功能定位相似，加之2010年上海世博會(huì)浦西園區(qū)也坐落在這一區(qū)域的臨江地帶；2011年5月，撤銷上海市黃浦區(qū)和盧灣區(qū)，設(shè)立新的黃浦區(qū)。這個(gè)調(diào)整使得上海市中心城區(qū)政府管理規(guī)模趨于合理，有利于優(yōu)化城市功能布局，也有利于提高行政管理效率。調(diào)整后，新的黃浦區(qū)面積達(dá)20.5平方公里，戶籍人口90.9萬。

二是戰(zhàn)略發(fā)展驅(qū)動(dòng)。

例如，上海南匯并入浦東，就有進(jìn)一步開發(fā)開放浦東新區(qū)，提升國家級(jí)新區(qū)能級(jí)的原因。

又如，2014年1月，廣東省撤銷茂名市茂港區(qū)和電白縣，設(shè)立茂名市電白區(qū)。這個(gè)提案在獲得國務(wù)院批復(fù)撤縣并區(qū)后，茂名市區(qū)規(guī)模從487平方公里增加到2747平方公里，擴(kuò)容后面積至少是原來的5倍，改變了之前“小城拉大市”的吃力狀況，發(fā)揮出省域副中心城市的輻射帶動(dòng)作用，加速湛茂陽城市群的擴(kuò)容提質(zhì)，聯(lián)合打造臨港經(jīng)濟(jì)圈，助推粵西地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。同時(shí)，帶動(dòng)更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不同步發(fā)展所帶來的社會(huì)矛盾。

三是壯大核心城區(qū)，提升城市中心性。

如，2012年，蘇州市撤銷滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)設(shè)立蘇州市姑蘇區(qū)，同時(shí)，撤銷縣級(jí)吳江市設(shè)立蘇州市吳江區(qū)。當(dāng)時(shí)，蘇州正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，從區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略出發(fā)，必須進(jìn)一步增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。但中心城市首位度不高、輻射帶動(dòng)能力偏弱等問題，已越來越成為區(qū)域發(fā)展的“短板”。所以適時(shí)適度調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)域格局，完善城市空間布局、把中心城市做大做強(qiáng)，顯得更為迫切。另外，蘇州古城保護(hù)與太湖整體保護(hù)開發(fā)也需要通過理順體制機(jī)制來進(jìn)一步形成合力、提升水平。

澎湃新聞：調(diào)研過程中，決定是否并置的因素是什么？

林拓：決定并置的因素，從以往調(diào)整經(jīng)驗(yàn)來看，往往并不是單個(gè)因素的作用，幾乎都是綜合因素的作用，從而增進(jìn)政府、公眾、企業(yè)等的認(rèn)同度并推動(dòng)資源配置、公共服務(wù)等得以優(yōu)化。

2010年北京市撤東城、崇文設(shè)立東城區(qū)；撤西城、宣武設(shè)立西城區(qū)，這個(gè)案例非常有代表性，與靜安和閘北的調(diào)整也非常接近。這個(gè)并置調(diào)整的考慮因素有四個(gè)：

一是推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。以往行政區(qū)劃劃分過細(xì)，四個(gè)區(qū)的發(fā)展受到空間因素的制約，特別是崇文區(qū)和宣武區(qū)發(fā)展受空間因素制約更為明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后于核心區(qū)北部。只有通過核心區(qū)行政區(qū)劃的合并調(diào)整，才能對(duì)現(xiàn)有的空間資源進(jìn)行有效整合，協(xié)調(diào)核心區(qū)南北均衡發(fā)展。

二是核心區(qū)區(qū)劃的合并調(diào)整，可以大幅度提高合并后的兩個(gè)區(qū)的綜合實(shí)力，進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，提高核心區(qū)的承載能力和服務(wù)水平，也可以解決四個(gè)區(qū)結(jié)合部管理薄弱的狀況。

三是北京要加強(qiáng)歷史文化名城的整體保護(hù)。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》和專項(xiàng)規(guī)劃，核心區(qū)與舊城保護(hù)區(qū)基本重合。舊城保護(hù)任務(wù)如果由四個(gè)區(qū)承擔(dān)，不利于統(tǒng)一建設(shè)、管理和整體保護(hù)，區(qū)劃調(diào)整后可以集中力量加快老城區(qū)改造，加大歷史文化名城保護(hù)力度。

四是降低行政成本，提高行政效率。行政區(qū)劃調(diào)整后，核心區(qū)減少兩個(gè)行政區(qū)，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合理配置地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，提高行政效能，降低行政成本，提升核心區(qū)規(guī)劃建設(shè)和整體管理水平。

澎湃新聞：這次調(diào)整消息傳出后，出現(xiàn)了“白富美”靜安下嫁“鳳凰男”閘北的輿論傾向，您怎么看這個(gè)現(xiàn)象？

林拓：對(duì)于很多新上海人來說，或許對(duì)于靜安、閘北、黃埔、浦東等地的文化沒有太多的情感上的差別，更多考慮的可能是交通、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等，但在一些老上海人那里，似乎還是能感受到“上只角”之于“下只角”的優(yōu)越感。

所謂“上只角”，一般認(rèn)為，舊上海時(shí)期的上海法租界和公共租界的西區(qū)大部分與中區(qū)屬于“上只角”，也就是靜安、盧灣，居民多是上海本地人，而閘北在蘇州河北岸，是工業(yè)聚集區(qū)，以前這里還有棚戶區(qū)，蘇北人居多。前面說，靜安、閘北兩區(qū)在功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面基礎(chǔ)異質(zhì)性強(qiáng)，另一方面，在文化心理、城市風(fēng)貌，甚至居民生活習(xí)慣兩個(gè)區(qū)都很不同——在一些閘北老居民眼中，他們同樣擁有自己的文化個(gè)性，也有自身的文化自豪感。

因?yàn)檫@種差異，在不少人看來，這個(gè)調(diào)整方案不太合適，也是因?yàn)檫@種差異，會(huì)產(chǎn)生我們?cè)诰W(wǎng)上看到的這種輿論。但是另一個(gè)事實(shí)是，現(xiàn)在的閘北并不是我們傳統(tǒng)認(rèn)知的“下只角”。近年來，閘北發(fā)展得很快，在上海城區(qū)中顯得尤為醒目，今年的“地王”就出現(xiàn)在閘北。同時(shí)，靜安雖然在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市管理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面具有優(yōu)勢(shì)，但是仍然面臨發(fā)展空間不足的問題。這是必須解決的問題。

不論“白富美”還是“鳳凰男”，如果真的走到一起，關(guān)鍵還在于“新家庭”今后怎么過得更好，區(qū)劃調(diào)整的根本目標(biāo)是優(yōu)化布局，促進(jìn)發(fā)展，改善民生。

我可以說，靜安和閘北合并不是理想情況下的最優(yōu)選擇，但可能是目前條件下比較合適的但也是艱難的選擇，當(dāng)然，一旦確定這一方案，仍需要面對(duì)眾多問題，例如，要充分統(tǒng)籌兼顧商務(wù)區(qū)、工業(yè)區(qū)等多種功能并存的復(fù)雜狀況；教育、醫(yī)療等公共服務(wù)既要考慮大多數(shù)居民的利益，也要考慮現(xiàn)階段實(shí)際可能承擔(dān)的地區(qū)限度——靜安相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療資源會(huì)不會(huì)在合并后顯得更為緊張，這也是最近網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于此事的另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)；如何平衡房?jī)r(jià)大幅變動(dòng)與居民承受能力，等等。

澎湃新聞：地域背后的文化心理，區(qū)域認(rèn)同，是否會(huì)成為政區(qū)調(diào)整并置中的考慮因素，在類似案例中如何解決這一問題？

林拓：文化心理和區(qū)域認(rèn)同的重心之一是“地名”，地名承載著厚重的歷史文化積淀，尊重地名就是尊重我們自己的歷史，區(qū)劃調(diào)整中的地名對(duì)形成區(qū)域認(rèn)同至關(guān)重要，因而是區(qū)劃調(diào)整中必須著重考慮的因素。

2011年江蘇省揚(yáng)州市維揚(yáng)區(qū)并入邗江區(qū)，有些市民說，“我從江都人變成維揚(yáng)人不久，又要變成邗江人了，有點(diǎn)不能接受”。2009年上海南匯并入浦東時(shí)，從“南匯人”變成“浦東人”，這在周康地區(qū)表現(xiàn)得并不很明顯，但對(duì)于離開市區(qū)較遠(yuǎn)的惠南鎮(zhèn)等地區(qū)，當(dāng)?shù)厝藢?duì)于“浦東人”的身份認(rèn)同難以接受，這個(gè)情況經(jīng)過數(shù)年的過渡才慢慢弱化。

2010年北京四區(qū)并兩區(qū)時(shí)也引發(fā)熱議，據(jù)網(wǎng)上調(diào)查表明，高達(dá)92.3%的網(wǎng)友要求保留“崇文”、“宣武”，僅有7.6%支持“東城”、“西城”。目前，東城崇文兩區(qū)合并后，除了區(qū)級(jí)行政建制的名稱改變以外，原崇文區(qū)的地名被完整保留，一些有影響力的地點(diǎn)、單位、老字號(hào)均保留原名，部分東城區(qū)的地名甚至還增加了“崇文”字樣，引導(dǎo)開發(fā)商申請(qǐng)具有濃厚崇文特色的樓宇小區(qū)等，這樣的文化保護(hù)是很值得借鑒的。

因此，政區(qū)地名要在城市提升中使得管理者與市民等各方達(dá)成一致。我建議在區(qū)縣調(diào)整之前展開地名民意調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)等廣泛征詢市民意見，并以此為依據(jù)來實(shí)現(xiàn)區(qū)縣重組后的地名規(guī)劃。

對(duì)于靜安閘北的案例來說，閘北作為第一類保護(hù)地名，應(yīng)該注重這一地名資源的保護(hù)傳承；盡管以往被稱為“下只角”，但閘北也擁有豐富的歷史文化，對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和上海解放都有舉足輕重的作用，即使兩區(qū)合并，閘北的文化發(fā)展不能被弱化。