民初中國(guó)（1912-1913）的政治發(fā)展可視為現(xiàn)代中國(guó)史上的首次民主轉(zhuǎn)型。而袁世凱在1913年底開始的威權(quán)統(tǒng)治，則意味著民主轉(zhuǎn)型的失敗。1913年作為政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵年份，到底發(fā)生了哪些決定政局走向的大事？北洋派、國(guó)民黨人、進(jìn)步黨人等政治精英在1913年的政治抉擇是什么？如何客觀評(píng)價(jià)1913年的政治轉(zhuǎn)型，包括關(guān)鍵性的政治人物袁世凱？1913年政治轉(zhuǎn)型的中斷對(duì)二十世紀(jì)中國(guó)政治的影響又是什么？所有這些疑問，都是張華騰教授的新作《中國(guó)1913：民初的政治紛爭(zhēng)與政治轉(zhuǎn)型》關(guān)注的主題。

首次民主轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)

1912年中華民國(guó)的建立，不僅標(biāo)志著近代中國(guó)國(guó)家體制的革命性變革，更重要的是加快了從晚清新政開始的傳統(tǒng)政治社會(huì)變遷進(jìn)程。在民國(guó)早期政治發(fā)展（1912-1925年）中，政治權(quán)力、政治合法性、政治參與、政治文化等結(jié)構(gòu)性因素的變化速度，事實(shí)上超過了人們過去的判斷與認(rèn)知。正如美國(guó)著名學(xué)者列文森所說：“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實(shí)的本身就提醒我們，新的共和國(guó)不僅是形式，而且也是內(nèi)容?！?/p>

在眾多政治變化中，最為矚目的變化是國(guó)家權(quán)力體系的巨變。在中央層面，過去以行政權(quán)力為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)開始瓦解，出現(xiàn)立法、司法與行政三權(quán)初步分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。民國(guó)初年，南京、北京臨時(shí)參議院與國(guó)會(huì)相繼成立，標(biāo)志著完全意義上的立法機(jī)構(gòu)開始在中國(guó)正式出現(xiàn)。1913年4月8日，第一屆國(guó)會(huì)在北京成立。國(guó)會(huì)采用兩院制，分為參議院與眾議院。參議院由各省議會(huì)、蒙、藏、青海、華僑學(xué)會(huì)按照《國(guó)會(huì)組織法》規(guī)定的名額，實(shí)際選出二百六十六名參議員。眾議院按照人口每滿八十萬(wàn)選出議員一名的原則，共選出五百九十六名議員。兩院議員合計(jì)八百六十二人。

根據(jù)《臨時(shí)約法》《國(guó)會(huì)組織法》規(guī)定，國(guó)會(huì)主要有立法與行政監(jiān)督兩大權(quán)力。第一屆國(guó)會(huì)在短暫存在的半年多時(shí)間里，不少議員問政積極，宋教仁案、大借款案、俄蒙協(xié)約案、預(yù)算案等爭(zhēng)執(zhí)激烈，彈劾、質(zhì)詢案層出不窮，僅眾議院就提出九件彈劾案、十九件建議案與查辦案、一百七十三件質(zhì)問書，涉及政府工作的各個(gè)方面。此外，還制定出民國(guó)憲法草案，通過各類議案四十二件，展現(xiàn)出一定的立法活力。國(guó)會(huì)初開的兩個(gè)月，被后人稱為“國(guó)會(huì)神圣時(shí)代”。

地方政治結(jié)構(gòu)同樣如此，各省議會(huì)在民國(guó)初年非?；钴S。1912年，獨(dú)立各省的諮議局紛紛改為臨時(shí)省議會(huì)。1913年初，各省第一屆省議會(huì)宣告成立。一些省份的縣還成立縣議會(huì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有議事會(huì)。許多地方的省議會(huì)積極參與本省的政治活動(dòng)，認(rèn)真履行立法職權(quán)，立法活動(dòng)有聲有色。四川省議會(huì)在審議政府預(yù)算案時(shí)非常認(rèn)真，一度曾否決政府預(yù)算法案。安徽省議會(huì)積極監(jiān)督政府行政活動(dòng)，并當(dāng)場(chǎng)質(zhì)問行事違法的都督柏文蔚。湖北省臨時(shí)議會(huì)與第一屆議會(huì)，先后提出財(cái)政、教育、民生、彈劾等法案兩百多件，頗有成效。江西省議會(huì)實(shí)行“減政”，裁并都督府交涉司，取消南萍鐵路籌備處。廣東省還發(fā)生了引人矚目的議會(huì)彈劾都督胡漢民事件。浙江于1912年建立的縣議會(huì)則積極介入教育、稅收、公共工程等公共事務(wù)的管理，并與地方政府發(fā)生沖突。

司法機(jī)構(gòu)的革新活動(dòng)也在積極運(yùn)作，《臨時(shí)約法》規(guī)定，“法官獨(dú)立審判，不受上級(jí)官?gòu)d之干涉”。還在南京臨時(shí)政府時(shí)期，司法總長(zhǎng)伍廷芳就堅(jiān)持法治原則，對(duì)滬軍都督陳其美以軍政干涉司法的行為積極抵制，在很大程度上阻止了陳的逾權(quán)行為。1913年，在宋教仁案審理過程中，上海地方檢察廳公開傳訊在位的國(guó)務(wù)總理趙秉均。雖然趙以健康為由拒絕到上海應(yīng)訊，但正如袁偉時(shí)教授所指出：“一個(gè)地方法院傳訊總理和地方官員公布政府最高官員與殺人犯密切往來(lái)的證據(jù)，實(shí)乃20世紀(jì)中國(guó)司法史上空前絕后的大事。”

對(duì)新生的民國(guó)來(lái)說，統(tǒng)治權(quán)合法產(chǎn)生的方式是選舉制，而不再是傳統(tǒng)的世襲制?！杜R時(shí)約法》要求參議院由各地選派之參議員組織之。而總統(tǒng)、副總統(tǒng)則是由參議院選舉產(chǎn)生?！秶?guó)會(huì)組織法》進(jìn)一步規(guī)定國(guó)會(huì)兩院議員分別由地方議會(huì)與選民選舉產(chǎn)生。在民初眾多政治精英的眼里，國(guó)家行政元首與立法機(jī)構(gòu)的合法性來(lái)自于現(xiàn)代民主選舉制度。

因此，第一屆國(guó)會(huì)選舉籌備工作于1912年下半年啟動(dòng)。9月5日，北京政府公布眾議員選舉日期令，規(guī)定在同年12月10日舉行初選，1913年1月10日舉行復(fù)選。12月8日，北京政府公布參議院議員第一屆選舉日期令，規(guī)定各省議會(huì)、中央學(xué)會(huì)、華僑選舉會(huì)的參議員選舉于1913年2月10日舉行，蒙、藏、青海選舉會(huì)的參議員選舉在1913年1月20日舉行。國(guó)會(huì)議員選舉開始于1912年12月，直到翌年3月中旬結(jié)束。1913年10月，袁世凱在鎮(zhèn)壓國(guó)民黨人反抗之后，雖然持有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的軍政實(shí)力，但為了獲得當(dāng)選正式大總統(tǒng)的合法性，也不得不通過國(guó)會(huì)正式選舉的法定程序。

而國(guó)會(huì)選舉中最突出的表現(xiàn)是政治參與程度的加深。民初選民人數(shù)急劇增長(zhǎng)。由于選舉條件放寬，平均每省一百五十多萬(wàn)人，總數(shù)達(dá)到三千四百多萬(wàn)，比例超過當(dāng)時(shí)中國(guó)總?cè)丝诘陌俜种?。雖然實(shí)際投票人數(shù)僅有半數(shù)，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過清末諮議局的選民人數(shù)，那時(shí)全國(guó)選民不過一百七十萬(wàn)，僅占總?cè)丝诘陌俜种泓c(diǎn)四。

民初國(guó)會(huì)選舉絲毫不遜于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在早期民主化階段的政治參與程度。英國(guó)在1831年選舉制度改革前，選民僅有五十萬(wàn)，占全國(guó)人口（兩千四百萬(wàn)）的百分之二點(diǎn)一，一直到1869年第二次改革之后，選民人數(shù)才接近百分之八。美國(guó)在1840年時(shí)，選民人數(shù)才達(dá)到總?cè)丝诘陌俜种?。此外，還超過當(dāng)時(shí)的印度，印度在1921年選舉中央議會(huì)時(shí)僅有一百萬(wàn)選民，1935年才達(dá)到中國(guó)1912年的水平。一些地區(qū)的選民投票非常踴躍。奉天省奉天府與江蘇省江寧縣兩地的投票率分別達(dá)到百分之六十及七十。

總而言之，民國(guó)初年的民主轉(zhuǎn)型，從《臨時(shí)約法》的頒行、競(jìng)爭(zhēng)性議會(huì)選舉的開展、言論出版的自由，到國(guó)會(huì)政治的運(yùn)作與憲法草案的制定，經(jīng)歷了一個(gè)完整的過程。不僅無(wú)可置辯地成為政治民主化的重要內(nèi)容，而且表明當(dāng)時(shí)的中國(guó)實(shí)際上正處于從專制政體向民主政體的轉(zhuǎn)型時(shí)期，標(biāo)志著中國(guó)憲政史上一次罕見的民主化機(jī)遇的來(lái)臨。

從現(xiàn)代化的角度來(lái)看，民初國(guó)家政治權(quán)威屬于衰敗階段。但是這種看法顯然掩蓋了制度試驗(yàn)時(shí)期的改革活力。雖然政治權(quán)力在分權(quán)體系、中央與地方關(guān)系方面呈現(xiàn)出混亂狀況，但這同時(shí)也是制度重建的機(jī)會(huì)。一權(quán)獨(dú)大還是三權(quán)分立、中央集權(quán)制還是聯(lián)邦分權(quán)制、強(qiáng)勢(shì)國(guó)家還是強(qiáng)勢(shì)社會(huì)，所有這些都表明一個(gè)決定性的制度選擇挑戰(zhàn)的來(lái)臨。

制度性妥協(xié)缺位與轉(zhuǎn)型中斷

當(dāng)代民主化研究表明，“建立民主的過程就是一個(gè)將所有導(dǎo)致不確定性的各種集團(tuán)的利益制度化的過程?！贝龠M(jìn)這一過程平衡推進(jìn)的重要途徑就是政治妥協(xié)。制憲政治中的政治妥協(xié)是一種制度性妥協(xié)，它是指各種政治、社會(huì)力量經(jīng)由協(xié)商式的討論而對(duì)“要如何做”獲得共識(shí)。制度性妥協(xié)的建立，意味著權(quán)力的分散或分享，得到一個(gè)大家都共同接受的制度性的安排。在民主轉(zhuǎn)型過程中，體現(xiàn)制度性妥協(xié)功能最重要的政治活動(dòng)就是制憲。只有通過制憲活動(dòng)，才能將各主要政治力量的利益目標(biāo)在憲法條文中體現(xiàn)出來(lái)。最后制定的憲法可能在理論上并不完美，但是卻能夠基本上體現(xiàn)各主要政治勢(shì)力的利益與要求。只有這樣的憲法才有可能被多數(shù)政治精英接受、執(zhí)行，并存在下去。那種有憲法無(wú)憲政的局面才能夠盡力避免。

縱觀各國(guó)民主化進(jìn)程，制憲政治中制度性妥協(xié)方式是普遍存在的。1787年美國(guó)制憲會(huì)議、1688年英國(guó)“光榮革命”以及二十世紀(jì)后期世界第三波民主化，都是制度性妥協(xié)成功運(yùn)作的典范。而與中國(guó)政治傳統(tǒng)相似的法國(guó)、西班牙的制度性妥協(xié)經(jīng)驗(yàn)更富有啟示。

與大革命時(shí)期激烈抗?fàn)幍闹茟椃绞秸孟喾矗?875年法蘭西第三共和國(guó)憲法的制定成功正是保王派與共和派制度性妥協(xié)的結(jié)果。作為對(duì)共和派的妥協(xié)，保王派無(wú)可奈何地接受共和制度，把“共和國(guó)”一詞寫入憲法；作為對(duì)保王派的妥協(xié)，共和派不得不賦予總統(tǒng)一定的權(quán)力。如果各派不能以妥協(xié)的方法開展制憲工作，法國(guó)憲法的持久性效力只能是一個(gè)神話，難以擺脫過去多部憲法的厄運(yùn)。因此，在法國(guó)史學(xué)家瑟諾博斯看來(lái)，“這個(gè)七拼八湊的憲法不符合任何政黨的理想，但是它是唯一經(jīng)久的憲法；法國(guó)有了一個(gè)穩(wěn)定的政治制度，這還是第一次?！?/p>

二十世紀(jì)的西班牙在經(jīng)歷1930年代民主轉(zhuǎn)型失敗之后，1970年代末又重新開始了民主轉(zhuǎn)型。這一次制憲主體是包括執(zhí)政黨與在野黨在內(nèi)的各主要政治勢(shì)力。執(zhí)政黨在1977年7月的國(guó)會(huì)選舉中成為第一大黨。國(guó)王、軍隊(duì)、天主教會(huì)都在制憲過程中發(fā)揮了積極的影響。盡管在制憲開始時(shí)，西班牙各黨派制憲立場(chǎng)上差異很大。如政體方面，就有君主立憲制與共和制之爭(zhēng)。國(guó)家結(jié)構(gòu)上，則有主張保障地方自治的單一制、聯(lián)邦制度、排斥地方自治的單一制三種看法。但最后還是完成了制度性妥協(xié)。有學(xué)者認(rèn)為：“1978年西班牙憲法中包含的政治方案可以簡(jiǎn)要地歸納為君主立憲政體與地方分權(quán)式的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)。方案中的政府功能與領(lǐng)土內(nèi)容，很大程度是一致同意聯(lián)合協(xié)商的結(jié)果。在制憲最后階段，大多數(shù)制憲者都愿意接受這個(gè)方案中的大部分內(nèi)容。”

在1913年的制憲環(huán)境中，妥協(xié)的空間并不是沒有。從袁世凱當(dāng)時(shí)的政治要求來(lái)看，雙方在權(quán)力分配上互相妥協(xié)的空間是相當(dāng)大的。當(dāng)在討論制憲模式時(shí)，袁與地方都督提議的憲法起草委員會(huì)也包括國(guó)會(huì)代表，而且同意憲法最后還是由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。在政府體制設(shè)計(jì)方面，袁要求的是通常內(nèi)閣制度中元首擁有的總理同意權(quán)與解散議會(huì)權(quán)，反對(duì)的是完全剝奪總統(tǒng)權(quán)力的“超議會(huì)制”。袁曾對(duì)楊度說：“假如他們不堅(jiān)持責(zé)任內(nèi)閣制，我也可以做革命黨，你也可以做革命黨。”在此前提下，袁甚至對(duì)內(nèi)閣制度也表示讓步，只要能夠保證總統(tǒng)的實(shí)權(quán)。此時(shí)袁世凱認(rèn)為如果能夠通過制憲方式改變現(xiàn)行的政體制度，達(dá)到加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的目的，他可以做出一定的讓步。

而與袁關(guān)系密切的國(guó)會(huì)制憲議員王揖唐、陸宗輿、曹汝霖等人，在憲法會(huì)議中也不曾反對(duì)內(nèi)閣制度。畢竟對(duì)于袁來(lái)說，和平的制憲手段是在1913年實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治目標(biāo)的一種捷徑。制憲環(huán)境的相對(duì)穩(wěn)定，即使在二次革命發(fā)生時(shí)，制憲會(huì)議也沒有停頓下來(lái)，正是憲法草案完成之前袁溫和的政治選擇的結(jié)果。

然而民國(guó)國(guó)會(huì)排斥袁世凱北洋派的制憲參與，采用封閉性的國(guó)會(huì)制憲模式，選擇抗?fàn)幮苑绞絾为?dú)制憲，實(shí)際上是拒絕任何妥協(xié)的政治行為。最后的天壇憲法草案中，“立法至上”的“超議會(huì)制”出現(xiàn)，更是說明當(dāng)時(shí)各主要政治力量沒有進(jìn)行憲政體制層面上的制度性妥協(xié)，北洋派的總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)在新的憲政制度中完全沒有實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，1923年時(shí)任眾議院議長(zhǎng)的原國(guó)民黨議員吳景濂的認(rèn)識(shí)相當(dāng)深刻。吳景濂在反思十年制憲失敗原因時(shí)，特別指出：“民二（1913年）議憲破壞，內(nèi)因乃爭(zhēng)總統(tǒng)制與內(nèi)閣制也……也使當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)多數(shù)容納總統(tǒng)制之主張，則無(wú)第一次解散事?！?/p>

當(dāng)代政治學(xué)家達(dá)爾認(rèn)為民主依賴于妥協(xié)，這已成為人們公認(rèn)的常識(shí)。亨廷頓也強(qiáng)調(diào)妥協(xié)是在二十世紀(jì)后期第三波民主化的共同特征之一，因?yàn)椤懊裰鲊?guó)家是通過談判、妥協(xié)和協(xié)議而產(chǎn)生的”。在政治精英中進(jìn)行談判和妥協(xié)是民主化進(jìn)程的核心?！耙话銇?lái)說，政治的藝術(shù)就在于如何在斗爭(zhēng)和妥協(xié)之間，既避免大規(guī)模的沖突，又能實(shí)現(xiàn)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)。”民國(guó)早期憲政史上不多的成功經(jīng)驗(yàn)也表明，即使是1912年革命黨人與北洋派的策略性妥協(xié)，也為現(xiàn)代中國(guó)留下了共和制度的歷史遺產(chǎn)。

袁世凱的實(shí)用主義政治抉擇

在1913年制憲過程中，制憲目標(biāo)是當(dāng)時(shí)各政治派別在制憲問題上最初的分歧。國(guó)民黨人主張民權(quán)主義，在政體選擇上，堅(jiān)決反對(duì)總統(tǒng)制，希望削弱總統(tǒng)與政府的行政權(quán)力，擴(kuò)大代表民權(quán)的國(guó)會(huì)立法權(quán)力，制憲“要以極端伸張民權(quán)，防專制之復(fù)興，制總統(tǒng)之叛逆為第一要義”。在第一屆國(guó)會(huì)中國(guó)民黨人占優(yōu)勢(shì)的情況下，國(guó)會(huì)的制憲目標(biāo)與國(guó)民黨是基本一致的，企圖建立一種立法權(quán)力至上的“超議會(huì)制”政體。

北洋派與一些擁袁的地方都督均主張國(guó)權(quán)主義，目的在于擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，建立一個(gè)強(qiáng)有力政府，實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)。其中最具代表性的是云南都督蔡鍔的意見。蔡認(rèn)為，根據(jù)民國(guó)的現(xiàn)狀，不建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府，就不能統(tǒng)一內(nèi)政，而內(nèi)政不統(tǒng)一，“即國(guó)防外交必因之廢弛失敗”。所以“民國(guó)憲法應(yīng)宜以鞏固國(guó)權(quán)為主義。國(guó)權(quán)鞏固，國(guó)力自張，然后有發(fā)達(dá)民權(quán)之可言”。蔡鍔的國(guó)權(quán)主義也是袁世凱等北洋派的制憲目的。

必須指出的是，袁世凱當(dāng)時(shí)雖然主張國(guó)權(quán)主義，希望建立強(qiáng)有力的中央政府來(lái)度過政治社會(huì)危機(jī)，但是袁在維護(hù)自己政治利益的同時(shí)，對(duì)民權(quán)主義主張也做出了一定的妥協(xié)與讓步。為了換取朝野政治勢(shì)力對(duì)自己的支持，他曾公開表示，只要憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力“無(wú)牽制過甚之弊”，那么無(wú)論是總統(tǒng)制，還是內(nèi)閣制，他“均無(wú)所容心于其間”。袁要求的自由任命國(guó)務(wù)總理權(quán)與不受限制解散國(guó)會(huì)權(quán)，正好符合英國(guó)式內(nèi)閣制度的相關(guān)規(guī)定。政府方面的憲法研究會(huì)也一致認(rèn)為：“總統(tǒng)制不合中國(guó)國(guó)情”，“贊成內(nèi)閣制”。近年來(lái)有學(xué)者認(rèn)為，制憲開始時(shí)袁與國(guó)會(huì)其實(shí)是內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之爭(zhēng)，而且“袁世凱蓄意實(shí)行總統(tǒng)制，也沒有逸出民主共和的范圍”。

正如書中所指出的，在政治制度轉(zhuǎn)型時(shí)期的民國(guó)初年，蒙藏獨(dú)立、財(cái)政窘迫、社會(huì)動(dòng)蕩、行政混亂等嚴(yán)重的內(nèi)憂外患，一直困擾著新生的民國(guó)臨時(shí)政府。特別是財(cái)政極端困難已經(jīng)到了使中央政府難以維持的地步。這種內(nèi)憂外患的境況與1787年美國(guó)制憲會(huì)議時(shí)期的社會(huì)狀況頗為相似?！皯?zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束使促成各州聯(lián)合的緊迫感減退了，而各州之間的沖突頻頻發(fā)生。各州內(nèi)部，債權(quán)人與債務(wù)人之間的經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)執(zhí)日趨緊張。外國(guó)的威脅也存在。英國(guó)人、法國(guó)人和西班牙人包圍著這個(gè)新國(guó)家；它內(nèi)部四分五裂，沒有強(qiáng)有力的中央政府，于是新國(guó)家成了一個(gè)誘人的爭(zhēng)奪目標(biāo)?！?/p>

因此，1913年的制憲目標(biāo)原本應(yīng)該與當(dāng)年美國(guó)制憲會(huì)議召開的目的一致，都是需要?jiǎng)?chuàng)建強(qiáng)有力的共和制中央政府，因應(yīng)嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，維持轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)，在實(shí)踐中確保憲政民主體制能夠頑強(qiáng)地存在下去，最終實(shí)現(xiàn)憲法條文規(guī)定的自由民主政治目標(biāo)。制憲目標(biāo)必須兼具民權(quán)主義與國(guó)權(quán)主義的雙重性，而不是紙上談兵，僅僅在理論上為未來(lái)中國(guó)設(shè)計(jì)一種完美的民主制度。從當(dāng)時(shí)的政治實(shí)際出發(fā)，建設(shè)強(qiáng)有力的政府與共和民主制度并不矛盾。憲政制度選擇的目標(biāo)應(yīng)該是既防止任何威權(quán)主義政治的抬頭，同時(shí)又要避免立法權(quán)獨(dú)大的權(quán)力失衡體制出現(xiàn)，如國(guó)會(huì)強(qiáng)力主導(dǎo)下的“超議會(huì)制”的推行。

檢視當(dāng)時(shí)的政治現(xiàn)實(shí)，國(guó)會(huì)與國(guó)民黨人的制憲目標(biāo)是不切實(shí)際的，從一開始就嚴(yán)重偏離這一制憲目的。極端的民權(quán)主義目標(biāo)即使實(shí)現(xiàn)，最終也只能與《臨時(shí)約法》設(shè)計(jì)的有缺陷的內(nèi)閣制度一樣，造成政治沖突不斷，政局動(dòng)蕩不安，無(wú)法使新生的共和國(guó)擺脫內(nèi)憂外患的困境，也不能確保民主化進(jìn)程的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。國(guó)會(huì)與國(guó)民黨表面上是倡導(dǎo)民權(quán)主義，實(shí)際上是希望借助未來(lái)憲政制度中立法權(quán)力超過行政權(quán)的制度設(shè)計(jì)，以達(dá)到制約袁的權(quán)力，獨(dú)攬國(guó)家大權(quán)的目的，完成1912年辛亥革命南方黨人沒有實(shí)現(xiàn)的權(quán)力目標(biāo)。這種目標(biāo)當(dāng)然不可能被北洋派和其他擁袁政治勢(shì)力所接受。

辛亥革命前后的政治發(fā)展表明，袁世凱是典型的實(shí)用主義政治人物，而不是特定的強(qiáng)硬派或改革派。袁習(xí)慣于根據(jù)形勢(shì)的變化，采取包括妥協(xié)等一切政治手段，靈活地追求自己的政治目標(biāo)。正如《劍橋中華民國(guó)史》所指出，辛亥革命爆發(fā)后，“當(dāng)革命勢(shì)力表明它們掌握了國(guó)家的時(shí)候，他承認(rèn)了民國(guó)的必然性。在共和制的最初幾年，他為避免同革命領(lǐng)導(dǎo)人完全決裂而討好他們，面臨對(duì)抗就作策略上的退卻”。

1913年政治轉(zhuǎn)型的再認(rèn)識(shí)

雖然民國(guó)初年（1912-1913年）的政治民主化程度，超過以后各個(gè)歷史時(shí)期，但是與當(dāng)時(shí)世界各主要民主國(guó)家相比較，其民主化形態(tài)仍然是有限的與初級(jí)的。

以第一屆國(guó)會(huì)選舉為例。雖然合法選民人數(shù)急劇增長(zhǎng)，總數(shù)達(dá)到三千四百多萬(wàn)，比例超過當(dāng)時(shí)中國(guó)總?cè)丝诘陌俜种?，但是在選舉資格方面，卻與二十世紀(jì)初的普選潮流相抵觸，設(shè)定了種種限制。

其中在財(cái)產(chǎn)資格方面,《眾議院議員選舉法》要求選舉人必須納直接稅兩元以上，或有價(jià)值五百元以上的不動(dòng)產(chǎn)。教育資格則是規(guī)定小學(xué)以上畢業(yè)，或有與小學(xué)以上畢業(yè)的相當(dāng)資格。“不識(shí)文字者”不得有選舉權(quán)及被選舉權(quán)，女性也完全被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。而在一戰(zhàn)前后，除法國(guó)外，當(dāng)時(shí)各主要民主國(guó)家均開始實(shí)行普選制度，取消在選舉資格方面的限制。在選舉方式上，民國(guó)國(guó)會(huì)眾議員是間接選舉制，分為初選舉、復(fù)選舉兩步。初選舉以縣為選區(qū)，選出初選當(dāng)選人，復(fù)選舉合若干初選區(qū)為復(fù)選區(qū)，由初選當(dāng)選人選舉復(fù)選當(dāng)選人，即該復(fù)選區(qū)眾議員，這與當(dāng)時(shí)世界各國(guó)下院多采用直接選舉制不同。

由此可見，民國(guó)初年中國(guó)雖然經(jīng)歷了短暫的民主轉(zhuǎn)型，但是其進(jìn)程即使不會(huì)被袁世凱非法中斷，以中國(guó)當(dāng)時(shí)的綜合條件，至多建立的還是一種威權(quán)政治形態(tài)。只不過政治民主化的程度要超過袁世凱政府（1914-1916年）與南京國(guó)民政府時(shí)期的威權(quán)統(tǒng)治。

民國(guó)早期威權(quán)政體特征最為顯著的當(dāng)屬袁世凱統(tǒng)治時(shí)期。與傳統(tǒng)的專制統(tǒng)治不同，袁世凱建立了一種類似二戰(zhàn)后南美國(guó)家阿根廷的“超總統(tǒng)制”威權(quán)政體。1914年頒布的《中華民國(guó)約法》規(guī)定大總統(tǒng)總攬統(tǒng)治權(quán)，國(guó)務(wù)卿、各部總長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。總統(tǒng)擁有獨(dú)立任免權(quán)、緊急命令權(quán)、絕對(duì)否決權(quán)等超級(jí)權(quán)力。不過在形式上，還是構(gòu)建了一種行政監(jiān)督體制，如規(guī)定立法院有彈劾總統(tǒng)權(quán)力，立法院議員五分之四以上出席，四分之三以上可決，即可彈劾總統(tǒng)。而參政院應(yīng)總統(tǒng)之咨詢，審議重要政務(wù)。此外，參政院還擁有解散立法院同意權(quán)、公布立法院通過的法律、發(fā)緊急教令代替法律、財(cái)政緊急處分權(quán)，以及推舉民國(guó)憲法起草委員、審定民國(guó)憲法案，以及在立法院未成立前代行立法院職權(quán)。雖然這些制度設(shè)計(jì)只是徒具形式，但已經(jīng)不同于傳統(tǒng)皇權(quán)專制模式。

但是隨后袁世凱的君主立憲制度選擇卻犯了致命性錯(cuò)誤。這一政治選擇，不僅引發(fā)中央與地方的護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)與北洋集團(tuán)內(nèi)部的分裂，致使北京中央政府失去權(quán)威，而且讓一代政治強(qiáng)人在憂憤之中過早地離世，畢竟袁死時(shí)才五十七歲，正當(dāng)盛年，而政治強(qiáng)人的權(quán)威是威權(quán)政體存續(xù)的關(guān)鍵。袁世凱死后，再也不存在一位全國(guó)性的政治強(qiáng)人，一個(gè)穩(wěn)定的威權(quán)統(tǒng)治也就無(wú)法建立起來(lái)。但即使如此，威權(quán)政體的重要特征，即有限民主的政治生態(tài)在虛弱的北京政府時(shí)期，依然是持續(xù)存在的，否則無(wú)法解釋“五四”運(yùn)動(dòng)、新文化運(yùn)動(dòng)成功的制度條件。從這個(gè)意義上，1913年的政治轉(zhuǎn)型，確實(shí)是民國(guó)時(shí)期，乃至整個(gè)二十世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻。