財(cái)政是什么？賈康老師歸納為“以政控財(cái)、以財(cái)行政”，中共中央政治局2014年6月30日召開會(huì)議，審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方等方面的基本關(guān)系?！彼裕瑹o論是從學(xué)界，還是官方的界定來看，財(cái)政是政府（公權(quán)機(jī)構(gòu)）行使職能的基礎(chǔ)要件。

從具體的內(nèi)容來看，財(cái)政基本就是四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，而貫穿這四件事背后就是中央和地方的關(guān)系，實(shí)際上中國財(cái)政制度的變遷一個(gè)重要內(nèi)容就是中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

例如1994年之前的財(cái)政包干制，地方具有較寬的財(cái)政收支范圍和較大的管理權(quán)限，相應(yīng)地，方籌集財(cái)政資金的積極性很高。到1992年，地方政府財(cái)政收入占全國的比重已經(jīng)高達(dá)78%，而同年全國財(cái)政赤字為256億，其中191億為中央財(cái)政赤字，以至于當(dāng)時(shí)中央財(cái)政只能向銀行透支來解決中央財(cái)政的困難，實(shí)際上就是變相的通過通貨膨脹來解決赤字問題。不僅如此，中央財(cái)力的不斷惡化已經(jīng)影響到中央政府在宏觀調(diào)控、國防、軍隊(duì)建設(shè)等方面的職能，所以有了1994年分稅制改革，目的“是為了解決中央財(cái)政的困難”（《朱镕基講話實(shí)錄》），說白了就是要調(diào)整中央和地方的財(cái)政關(guān)系。

分稅制改革的兩條核心內(nèi)容：一是政府財(cái)政收入向中央集中；二是原有的地方事權(quán)維持現(xiàn)狀。

為什么這樣調(diào)整中央和地方的關(guān)系？用當(dāng)年朱镕基的話講就是“中央財(cái)政在收入中應(yīng)該占大部分、在支出中占小部分，這樣他才有能力去調(diào)節(jié)地區(qū)之間的不平衡，才有能力去調(diào)控”。

截止到2014年，地方財(cái)政收入7.6萬億，占全國比重的54%，地方財(cái)政支出12.9萬億，占全國比重的85%，由此地方政府財(cái)政支出中有5.3萬億（12.9 - 7.6 = 5.3），得主要依賴中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入。直到《預(yù)算法》修訂，從2015年開始地方政府才被容許“赤字”，所以地方政府在財(cái)政支出方面難以實(shí)現(xiàn)自身平衡應(yīng)該是個(gè)長期的事情。

如上所述，地方財(cái)政支出和收入之間逐漸拉大的差值是分稅制改革的有意為之。但實(shí)際上，恰恰是這個(gè)收支缺口讓地方政府總覺得資金不夠，由此也帶來了關(guān)于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的討論。這里面既有地方經(jīng)濟(jì)增長競賽的問題，也有地方財(cái)政自主權(quán)內(nèi)生追求的問題，即“有錢才好辦事”，而中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入是有嚴(yán)格預(yù)算制度管著的。

地方政府怎么辦？找財(cái)源唄！“土地財(cái)政”、“融資平臺(tái)”等應(yīng)運(yùn)而生，直到近年廣受熱議的地方債務(wù)問題。

說白了，中央希望地方這匹馬兒不吃草或是少吃草，而地方不免抱怨中央“要讓馬兒跑得快,又不讓馬兒吃草”。后來經(jīng)過雙方長期博弈，特別是在不期而至的全球金融危機(jī)的沖擊下，出于反危機(jī)、率先復(fù)蘇的考慮，中央開始默許地方可以自己找草吃。很快，地方就把主意打到了田間地頭的莊稼上。這下種莊稼的不干了，把狀告到中央，要賠償，中央只能一邊安撫農(nóng)戶，一邊告誡地方收斂，別跑的太快。于是，地方又想出一個(gè)辦法，從農(nóng)戶手里買地，轉(zhuǎn)手再賣給農(nóng)戶，中間的價(jià)差用來買草料。地方買地的錢從哪來——找中國人民銀行，怎么賣地——找商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和地產(chǎn)商，收回來的價(jià)差——給中央提成。

現(xiàn)在呢？地沒有以前值錢了，錢也不好借了，草料問題怎么解決？于是，地方又開始大談特談財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的事，其實(shí)問題還是那個(gè)問題——政府事權(quán)的邊界問題（包括中央和地方），只要這個(gè)邊界是清晰的，那么在中央和地方兩端，財(cái)政“收、支、管、平”四本帳算清楚不復(fù)雜，也不難；而如果這個(gè)邊界模糊，那么伴隨著財(cái)政收入的大小年，中央和地方有關(guān)財(cái)權(quán)和事權(quán)的循環(huán)討論恐怕就會(huì)一直繼續(xù)下去。