財政是什么？賈康老師歸納為“以政控財、以財行政”，中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。財政制度安排體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系?！彼?，無論是從學界，還是官方的界定來看，財政是政府（公權機構）行使職能的基礎要件。

從具體的內(nèi)容來看，財政基本就是四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，而貫穿這四件事背后就是中央和地方的關系，實際上中國財政制度的變遷一個重要內(nèi)容就是中央和地方財政關系的調(diào)整。

例如1994年之前的財政包干制，地方具有較寬的財政收支范圍和較大的管理權限，相應地，方籌集財政資金的積極性很高。到1992年，地方政府財政收入占全國的比重已經(jīng)高達78%，而同年全國財政赤字為256億，其中191億為中央財政赤字，以至于當時中央財政只能向銀行透支來解決中央財政的困難，實際上就是變相的通過通貨膨脹來解決赤字問題。不僅如此，中央財力的不斷惡化已經(jīng)影響到中央政府在宏觀調(diào)控、國防、軍隊建設等方面的職能，所以有了1994年分稅制改革，目的“是為了解決中央財政的困難”（《朱镕基講話實錄》），說白了就是要調(diào)整中央和地方的財政關系。

分稅制改革的兩條核心內(nèi)容：一是政府財政收入向中央集中；二是原有的地方事權維持現(xiàn)狀。

為什么這樣調(diào)整中央和地方的關系？用當年朱镕基的話講就是“中央財政在收入中應該占大部分、在支出中占小部分，這樣他才有能力去調(diào)節(jié)地區(qū)之間的不平衡，才有能力去調(diào)控”。

截止到2014年，地方財政收入7.6萬億，占全國比重的54%，地方財政支出12.9萬億，占全國比重的85%，由此地方政府財政支出中有5.3萬億（12.9 - 7.6 = 5.3），得主要依賴中央對地方稅收返還和轉移支付收入。直到《預算法》修訂，從2015年開始地方政府才被容許“赤字”，所以地方政府在財政支出方面難以實現(xiàn)自身平衡應該是個長期的事情。

如上所述，地方財政支出和收入之間逐漸拉大的差值是分稅制改革的有意為之。但實際上，恰恰是這個收支缺口讓地方政府總覺得資金不夠，由此也帶來了關于地方政府財權和事權不匹配的討論。這里面既有地方經(jīng)濟增長競賽的問題，也有地方財政自主權內(nèi)生追求的問題，即“有錢才好辦事”，而中央對地方稅收返還和轉移支付收入是有嚴格預算制度管著的。

地方政府怎么辦？找財源唄！“土地財政”、“融資平臺”等應運而生，直到近年廣受熱議的地方債務問題。

說白了，中央希望地方這匹馬兒不吃草或是少吃草，而地方不免抱怨中央“要讓馬兒跑得快,又不讓馬兒吃草”。后來經(jīng)過雙方長期博弈，特別是在不期而至的全球金融危機的沖擊下，出于反危機、率先復蘇的考慮，中央開始默許地方可以自己找草吃。很快，地方就把主意打到了田間地頭的莊稼上。這下種莊稼的不干了，把狀告到中央，要賠償，中央只能一邊安撫農(nóng)戶，一邊告誡地方收斂，別跑的太快。于是，地方又想出一個辦法，從農(nóng)戶手里買地，轉手再賣給農(nóng)戶，中間的價差用來買草料。地方買地的錢從哪來——找中國人民銀行，怎么賣地——找商業(yè)性金融機構和地產(chǎn)商，收回來的價差——給中央提成。

現(xiàn)在呢？地沒有以前值錢了，錢也不好借了，草料問題怎么解決？于是，地方又開始大談特談財權和事權不匹配的事，其實問題還是那個問題——政府事權的邊界問題（包括中央和地方），只要這個邊界是清晰的，那么在中央和地方兩端，財政“收、支、管、平”四本帳算清楚不復雜，也不難；而如果這個邊界模糊，那么伴隨著財政收入的大小年，中央和地方有關財權和事權的循環(huán)討論恐怕就會一直繼續(xù)下去。