2017年，中共十九大首次提出了“高質(zhì)量發(fā)展”的概念，至此中國經(jīng)濟發(fā)展逐漸拉開了由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的序幕。緊隨其后，2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出了加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標評價的重要任務(wù)。

雖然至今未有官方統(tǒng)一的高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的評價體系出臺，但學術(shù)界以及各級政府對于高質(zhì)量發(fā)展評價指標的探索和研究一直持續(xù)進行。

本文旨在對國內(nèi)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系進行研究，首先針對現(xiàn)有的具有代表性的開發(fā)區(qū)評價指標體系進行介紹和分析；其次通過對構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評價體系的相關(guān)文獻綜述，探索高質(zhì)量評價體系的特點和一般要求；之后將介紹進行高質(zhì)量發(fā)展評價體系探索的政府、開發(fā)區(qū)案例；最后，做出相應(yīng)總結(jié)和高質(zhì)量發(fā)展評級體系構(gòu)建建議。

一、現(xiàn)有開發(fā)區(qū)評價指標體系

按級別分類，開發(fā)區(qū)可分為國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)兩類。由于國家級開發(fā)區(qū)的評價指標體系更具有指導意義和普遍適用性，因此，在本部分中，將主要對國家級開發(fā)區(qū)現(xiàn)有評價指標體系進行列舉和分析。

按功能分類，開發(fā)區(qū)可分為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、邊/跨境合作區(qū)等，在628個國家級開發(fā)區(qū)中，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)占比60%以上，比重較大。本部分，將主要列舉和分析國家級高新區(qū)和國家級經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有評價指標體系。

01、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)綜合評級指標體系（2021）

國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)評價指標體系，由科技部火炬中心發(fā)布，是國家對高新區(qū)進行綜合評價的重要工具，也是各高新區(qū)制定內(nèi)部考核指標體系的指導文件。

國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)綜合評價指標體系由創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)活躍度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)價值鏈、綠色發(fā)展和宜居包容性、開放創(chuàng)新和國際競爭力、綜合質(zhì)效和持續(xù)創(chuàng)新力5個一級指標構(gòu)成，下設(shè)46個二級指標，分別對5個一級指標進行進一步的細分。

02、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價指標體系（2018）

國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價指標體系，由商務(wù)部發(fā)布，是國家對經(jīng)開區(qū)進行綜合評價的重要工具，也是各經(jīng)開區(qū)制定內(nèi)部考核指標體系的指導文件?？己嗽u價指標體系由產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新、區(qū)域帶動、生態(tài)環(huán)保、行政效能5個一級指標構(gòu)成，下設(shè)53個二級指標。

03、現(xiàn)有開發(fā)區(qū)評價指標體系評價

通過對以上列舉的兩個代表性開發(fā)區(qū)評價指標體系的分析對比，可以發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)評價指標體系具有以下特點：

（1）多維度全方面的綜合評價。

對于開發(fā)區(qū)的評價指標體系，一般是多維度、全方面的評價。例如：對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，從創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)活躍度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)價值鏈、綠色發(fā)展和宜居包容性、開放創(chuàng)新和國際競爭力、綜合質(zhì)效和持續(xù)創(chuàng)新力5個維度分別進行考評，每個維度又有7-10個不等的二級細分指標。

而對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的評價，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新、區(qū)域帶動、生態(tài)環(huán)境、行政效能5個維度，含53個細分指標進行綜合評價。這樣的指標體系，既明確了政府對于開發(fā)區(qū)主要的期望和功能定位，促進各開發(fā)區(qū)綜合全面發(fā)展，又能保證一定的公平性。

原因在于，不同的開發(fā)區(qū)都有自身特有的發(fā)展優(yōu)勢，因此，評價體系不能是單一維度的數(shù)值反映，而應(yīng)是多維度、綜合能力的體現(xiàn)。

（2）評價指標與功能定位緊密結(jié)合。

不同的功能定位使得各類開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標與側(cè)重點有所不同。例如：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)功能定位是建成具有重大引領(lǐng)作用和全球影響力的創(chuàng)新中心，因此主要從知識創(chuàng)造、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、國際化等方面對其考核；經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，主要定位則是通過密集型知識、技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加區(qū)域經(jīng)濟總量，因此主要從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域帶動、知識創(chuàng)新等方面對其進行評價。各級各類開發(fā)區(qū)在制定評價指標體系時，也應(yīng)充分考慮自身的功能定位，作出與其相符的評價指標。

（3）現(xiàn)有評價體系一定程度上反映了高質(zhì)量發(fā)展的要求。

不難看出，無論是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)還是經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的評價指標體系，都有一些反映高質(zhì)量發(fā)展要求的評價指標。比如：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)評價體系，對于技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、以及高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展，都有一定的要求；經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)評價體系，對于生態(tài)環(huán)保和行政效能，也有對應(yīng)的評價指標。

然而，面對高質(zhì)量發(fā)展要求，現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的評價體系，也還是存在一定升級的空間。

（1）更多關(guān)注“量”而非“質(zhì)”。

現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的評價指標體系，依然偏重于對經(jīng)濟規(guī)模和增長速度的評價，如經(jīng)濟增長總量、經(jīng)濟增長率、企業(yè)增加數(shù)等。而關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的評價指標，如資源配置是否高效、民生是否改善等，相對較少。

（2）更多關(guān)注“總量”而非“分量”。

現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的評價指標體系，更多關(guān)注區(qū)域總量，而忽略了區(qū)域均衡發(fā)展的問題。如，關(guān)注區(qū)域總體收入，而忽視了不同區(qū)域的差異，比如城鄉(xiāng)收入是否差異過大、收入分配是夠公平。

（3）缺失了一些高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵指標。

雖然現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的評價指標體系一定程度上體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的要求，但仍然未能系統(tǒng)和全面體現(xiàn)，因此指標維度仍有拓展的空間。

二、高質(zhì)量發(fā)展評價體系研究綜述

高質(zhì)量發(fā)展在原先關(guān)注經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上，更加重視經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。因此，高質(zhì)量發(fā)展評價體系，實際上應(yīng)在原有評價體系的基礎(chǔ)上，拓展評價維度。

2018年2月，國家統(tǒng)計局長寧吉喆在《貫徹新發(fā)展理念推動高質(zhì)量發(fā)展》中提出“高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展”，指出了高質(zhì)量發(fā)展的具體方向。

高質(zhì)量發(fā)展理念提出后，學術(shù)界對于高質(zhì)量發(fā)展評價體系的構(gòu)建也進行了廣泛的研究。下面將選取幾個有代表性的高質(zhì)量發(fā)展評價體系進行介紹。

01、簡約的、全國適用的高質(zhì)量發(fā)展指標體系

中國高新區(qū)研究中心副主任朱常海[1]，根據(jù)我國高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，遵循借鑒性、通用性、操作性原則，構(gòu)建了一個較為簡約的、全國適用的高質(zhì)量發(fā)展指標體系。該體系中包括創(chuàng)新驅(qū)動、集約高效、平衡普惠、綠色生態(tài)4個一級指標，以及與之相應(yīng)的12個二級指標。

02、省級高質(zhì)量發(fā)展指標體系

徐永兵，羅鵬和張月[2]，曾以河北省為例，構(gòu)建了一套高質(zhì)量發(fā)展指標體系。該體系中包括創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟活力、民生改善、生態(tài)友好6個一級指標，及24個二級指標。

03、省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)指標體系

杜春麗、杜子杰[3]據(jù)高質(zhì)量發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，構(gòu)建了一套省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)指標體系，具體包括產(chǎn)出效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色生態(tài)、開放合作、創(chuàng)新發(fā)展5個一級指標和16個二級指標。

04、高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系細分

魏敏和李書昊[4]對高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系做了更加細致的劃分，分為了包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、資源配置高效、市場機制完善、經(jīng)濟增長穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)共享、產(chǎn)品服務(wù)優(yōu)質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟成果惠民共10個一級指標和與之對應(yīng)的53個測度指標。

以上四個由不同專家構(gòu)建的高質(zhì)量發(fā)展評價體系，盡管構(gòu)建之初面對的經(jīng)濟體量不同（分別針對國家、省、園區(qū)），或者構(gòu)建的體系大小不同（二級指標由12個到53個不等），但通過對比發(fā)現(xiàn)，實際考核的維度差異性并不大，也沒有脫離國家統(tǒng)計局長寧吉喆對于高質(zhì)量發(fā)展“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的定義。

在對各類高質(zhì)量發(fā)展評價體系進行綜述的過程中，正略咨詢發(fā)現(xiàn)，魯繼通[5]曾經(jīng)提出的一個高質(zhì)量發(fā)展理論分析框架對于各類高質(zhì)量發(fā)展評價體系的構(gòu)建都十分契合。

為了更加系統(tǒng)化地理解和構(gòu)建開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系，在此將該框架與評價指標體系融合匯總?cè)缦?。實際操作中，各類開發(fā)區(qū)可在此框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身特點及需求，構(gòu)建自身的高質(zhì)量發(fā)展評價體系。

三、高質(zhì)量發(fā)展評價體系案例研究

01、“畝均論英雄”與高質(zhì)量發(fā)展

2018年初，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》，提出“畝均”概念?！爱€均論英雄”本質(zhì)是以最小的資源環(huán)境代價，獲得最大的產(chǎn)出效益。由于該措施準確抓住了高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，因此引發(fā)了不小的關(guān)注。

浙江將這一概念引入到工業(yè)領(lǐng)域，具體來說，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合評價以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產(chǎn)率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D經(jīng)費支出占主營業(yè)務(wù)收入之比6項指標為主，評價結(jié)果分為A、B、C、D四檔。評價結(jié)果不同的企業(yè)，享受到的用地、用電等資源要素政策也會有一定的差異。

這一政策有很多亮點。首先，該政策鮮明地表明了政府鼓勵高質(zhì)量發(fā)展的態(tài)度。其次，由于差別化的資源政策，使得企業(yè)主動轉(zhuǎn)變自身發(fā)展邏輯，政策出臺后，浙江不少企業(yè)主動實施技術(shù)改進、加大研發(fā)投入、節(jié)約土地資源，以適應(yīng)新的評價機制。最后，通過差別化措施手段，在實現(xiàn)正向激勵的同時，又加強了反向倒逼，促進了企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

“畝均論英雄”改革仍在探索初期，因此存在一些需要解決的問題。根據(jù)浙江省長袁家軍的報告，具體有四大問題亟待解決：

一是科學評價難，浙江省各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一樣，當前的評價體系針對性還不夠強、精準度還不夠高；二是政策推進難，水電氣價、排污費等差別化政策有待進一步落地；三是倒逼退出難，浙江各地在實踐中，普遍碰到末檔企業(yè)退出十分困難，甚至有的劣勢企業(yè)已經(jīng)歇業(yè)，卻沒有淘汰退出的有效辦法；四是數(shù)據(jù)共享難，目前數(shù)據(jù)共享存在較大障礙。

盡管存在一定的問題，但“畝均論英雄”的改革依然不容忽視，該政策的提出也為未來各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的落地實施給出了一定的方向和思路。

02、濟南高新區(qū)發(fā)布首個高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)

2019年10月17日，在第三屆中國生物醫(yī)藥園區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展大會上，《濟南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)（2019）》對外發(fā)布，這是全國168個國家級高新區(qū)首次發(fā)布高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)。

《濟南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)（2019）》是根據(jù)科技部對國家高新區(qū)的發(fā)展導向，以“創(chuàng)新經(jīng)濟體”所表達的創(chuàng)新生態(tài)理念為基本理論依據(jù)，由濟南高新區(qū)和中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院中國高新區(qū)研究中心共同研究編制，是反映高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展動態(tài)和成效的評價指標體系。指標體系包括高活力雙創(chuàng)生態(tài)、高能級特色產(chǎn)業(yè)、高水平開放協(xié)同、高品質(zhì)城區(qū)環(huán)境、高效率治理體系5個一級指標，14個觀察維度和37個細分指標。

《濟南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)（2019）》的發(fā)布，標志著中國開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系的應(yīng)用正式拉開序幕，同時對其他高新區(qū)的評價體系建設(shè)也有一定的借鑒意義。

四、開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系構(gòu)建建議

根據(jù)本文中開發(fā)區(qū)現(xiàn)有評價體系研究、高質(zhì)量發(fā)展評價體系研究，并參考浙江、濟南等實際案例，正略咨詢簡單提出幾點對于開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系的構(gòu)建建議。

1、高質(zhì)量發(fā)展是未來開發(fā)區(qū)建設(shè)的主要趨勢，高質(zhì)量發(fā)展評價體系的構(gòu)建勢在必行。由國家近兩年的政策導向，各專家的研究趨勢，以及標桿開發(fā)區(qū)的實際操作來看，未來我國開發(fā)區(qū)發(fā)展也將由高速增長階段逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在此背景下，各開發(fā)區(qū)應(yīng)做好構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評價體系的準備。

2、構(gòu)建多維度的全面的高質(zhì)量發(fā)展評價體系。正如前文所述，相較于現(xiàn)有的評價體系，高質(zhì)量發(fā)展體系在評價維度上有了更多的拓展。各開發(fā)區(qū)可圍繞高質(zhì)量發(fā)展“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的要求，也可參照上文提到的微觀、中觀、宏觀層面的體系構(gòu)建多維度的全面的高質(zhì)量發(fā)展評價體系，促進各開發(fā)區(qū)綜合全面發(fā)展。

3、評價體系的構(gòu)建需要緊密結(jié)合開發(fā)區(qū)自身的功能定位和特點。國家對于不同類型開發(fā)區(qū)也會有不同的評價體系，各開發(fā)區(qū)在構(gòu)建自身高質(zhì)量發(fā)展評價體系的時候，除了要圍繞高質(zhì)量發(fā)展的要求外，也要針對自身的功能定位以及未來期望的發(fā)展方向，構(gòu)建真正能夠正向促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的評價體系。有必要時，可在構(gòu)建之初，利用往年的數(shù)據(jù)對各項評價指標進行測算，看是否能夠反映開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展情況。

高質(zhì)量發(fā)展評價體系的落地問題不容忽視。本文中介紹的內(nèi)容大部分是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的評價體系，而評價體系的構(gòu)建最終是為了實現(xiàn)落實。開發(fā)區(qū)在已構(gòu)建評價體系的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)指標的有效分解和落地，如何對各級單位、企業(yè)進行正向激勵，如何實現(xiàn)各級單位、企業(yè)協(xié)同發(fā)展，如何獎優(yōu)罰劣，如何保證與評價體系相匹配的政策落地等，都是現(xiàn)實中需要思考和解決的問題。