近年來，全球制造業(yè)創(chuàng)新體系和創(chuàng)新模式發(fā)生一系列深刻變革。為應(yīng)對國內(nèi)國際復(fù)雜嚴(yán)峻形勢，美國、德國等發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)構(gòu)建以新型創(chuàng)新載體為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，來全面提升制造業(yè)競爭力。其中，政府財(cái)政資金支持作為創(chuàng)新載體重要手段，貫穿了創(chuàng)新載體建立和正常運(yùn)營的全過程。今年是中國開啟下階段制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)的關(guān)鍵一年，合理借鑒發(fā)達(dá)國家的財(cái)政支持措施，有助于促進(jìn)中國財(cái)政資金的高效使用，更好開展制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)。

一、發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新載體建得怎么樣

目前，美國、英國、法國、德國和日本的創(chuàng)新載體建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，已取得一定進(jìn)展和成效。美國政府自2012年開始積極構(gòu)建制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，截至2021年8月共投資建設(shè)了16家制造業(yè)創(chuàng)新中心；英國政府加緊建設(shè)“產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心”，已建有9家“彈射中心”；德國弗勞恩霍夫應(yīng)用研究促進(jìn)協(xié)會(huì)是當(dāng)前世界上最高效的技術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力量之一；法國“卡諾研究院網(wǎng)絡(luò)”是法國科技創(chuàng)新體系的重要組成；日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)已成為日本科技成果轉(zhuǎn)化體系中的重要力量。典型發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新載體建設(shè)情況如表1所示。

表1  典型發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新載體建設(shè)情況匯總

數(shù)據(jù)截至2021年8月 來源：賽迪智庫整理  

二、政府財(cái)政支持創(chuàng)新載體的三大方式

通過研究梳理，典型發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新中心中政府資金支持方式主要分為三類：一是以政府撥款為主的投資方式，主要以日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)(JST)為代表；二是先政府扶持后自主籌措的投資方式，以美國“制造業(yè)-美國”計(jì)劃中的制造業(yè)創(chuàng)新中心為代表；三是以競爭性收入為主的資助方式，代表創(chuàng)新載體有英國彈射中心、德國弗朗霍夫研究院和法國卡諾研究所。

政府撥款為主的投資方式。日本JST致力于振興科技并促進(jìn)新技術(shù)創(chuàng)新，業(yè)務(wù)包括新技術(shù)研究，主要由社會(huì)技術(shù)中心、戰(zhàn)略性創(chuàng)造事業(yè)本部與研究開發(fā)戰(zhàn)略中心等部門完成。機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)年預(yù)算收入在一千億日元以上，來源主要由兩部分組成，即政府撥款和業(yè)務(wù)收入，其中政府撥款占比大于九成，業(yè)務(wù)收入主要包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓推介費(fèi)、技術(shù)使用費(fèi)等。政府撥款主要應(yīng)用在以下三方面項(xiàng)目，即關(guān)系國家未來的科技研究、國際上創(chuàng)新難度較高的研究和培育獨(dú)創(chuàng)性研究成果等。

先政府扶持后自主籌措的投資方式。該方式以美國“制造業(yè)-美國”計(jì)劃為代表。美國的科技創(chuàng)新得益于政府、學(xué)界、商界三者協(xié)同合作，其中聯(lián)邦政府提供基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)研究資金等必要公共支撐。創(chuàng)新中心籌建初期資金主要來自聯(lián)邦政府與私有部門，兩者投資比約為1∶1。政府出資額約為0.7-1.2億美元，投入逐年遞減，且主要集中在中心設(shè)立的前5-7年。如數(shù)字化制造和設(shè)計(jì)創(chuàng)新中心籌建中，伊利諾伊州政府與市政府提供0.26億美元啟動(dòng)資金，美國國防部跟投0.7億美元，后吸引社會(huì)資本0.74億美元?？蒲谐晒蚕頃r(shí)，根據(jù)注資金額，各層級(jí)單位將獲得不同權(quán)益。聯(lián)邦資助到期后，多數(shù)中心將自主籌措運(yùn)營資金，創(chuàng)收手段包括但不限于會(huì)員費(fèi)、收費(fèi)服務(wù)活動(dòng)、合同研究或產(chǎn)品試制、技術(shù)轉(zhuǎn)化項(xiàng)目籌資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)、捐款等。屆時(shí)，中心將脫離聯(lián)邦財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。

競爭性收入為主的資助方式。該方式比較有代表性的創(chuàng)新載體有英國彈射中心、德國弗朗霍夫研究院和法國卡諾研究所。這類創(chuàng)新載體經(jīng)費(fèi)來源分為競爭性與非競爭性收入，并以競爭性收入為主。以英彈射中心為例，中心經(jīng)費(fèi)主要來自企業(yè)合同收入、公共和私營部門共同資助的合作研發(fā)項(xiàng)目，以及政府直接下?lián)艿暮诵难a(bǔ)助三大類，且三類收入均約占中心總收入的1/3，其中前兩部分即為競爭性收入，后者為非競爭性收入。競爭性收入主要用于項(xiàng)目啟動(dòng)與人力費(fèi)用。非競爭性收入由國家技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)提供，中心每年可獲500萬-1000萬英鎊，支撐周期為5-10年，這部分資金主要用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及購置設(shè)備。不同國家創(chuàng)新載體間，投資形式也存在細(xì)微差異，如法國卡諾研究所充分利用研究機(jī)構(gòu)原組織或者上級(jí)組織渠道獲得的機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)，而非如英國、德國機(jī)構(gòu)投資建立全新體系。 

三、三類方式的利弊分析

國家資助為主的方式，利于填補(bǔ)投資市場失靈的研究領(lǐng)域，弊在于創(chuàng)新中心易產(chǎn)生政府資金依賴。此類強(qiáng)化了政府的評(píng)估與監(jiān)管，在推動(dòng)科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的同時(shí)兼顧了國家利益。此投資方式適于專注基礎(chǔ)研究領(lǐng)域或前瞻性科研領(lǐng)域的創(chuàng)新中心，這類中心由于孵化、開發(fā)處于早期階段、有較高研究風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)，短期內(nèi)很難創(chuàng)造收益，僅靠創(chuàng)新載體自籌難以為繼，需國家財(cái)政長期持續(xù)扶持，支撐后續(xù)的技術(shù)研發(fā)與科技成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化需求。但這類投資方式國家資金投入巨大，無疑增加了政府財(cái)政的壓力，且政府財(cái)力情況也將限制研發(fā)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入，影響科研成果的產(chǎn)出，同時(shí)缺乏有效市場競爭，影響創(chuàng)新中心活力。

先政府扶持后自主籌措方式，利在于實(shí)現(xiàn)了市場、政府資金投入的優(yōu)勢互補(bǔ)，弊在于政府撤資后的可持續(xù)發(fā)展能力參差不齊。創(chuàng)新中心經(jīng)過前期政府扶持正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，資金完全依賴自籌與市場運(yùn)作，兼顧實(shí)現(xiàn)政府資金支撐和市場資金投入雙方的優(yōu)勢。但不同創(chuàng)新中心對政府資金支持的規(guī)模、周期等需求不同，一刀切的資金支持方式會(huì)使一些創(chuàng)新載體的可持續(xù)發(fā)展能力受限。一方面，以充分競爭行業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鞯膭?chuàng)新載體，若仍長期依賴國家財(cái)政勢必造成其市場競爭性變?nèi)?。另一方面，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的創(chuàng)新載體，短時(shí)間內(nèi)自負(fù)盈虧存在困難，需要政府長期的資金支持。

競爭性收入為主的資助方式，利在于充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的競爭優(yōu)勢，弊在于缺乏競爭性收入的基礎(chǔ)研究類創(chuàng)新中心生存艱難。此類方式中，政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)多種投資方式并重，利用政府財(cái)政有限的投入，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)長期深度合作，推動(dòng)中心運(yùn)營發(fā)展。適用于即有基礎(chǔ)研究又有短期內(nèi)可創(chuàng)造市場收益項(xiàng)目的綜合類創(chuàng)新中心，如光電子創(chuàng)新中心、稀土功能材料創(chuàng)新中心等。然而，這種投資方式對于專注于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域、競爭性收入不高的研究中心同樣不適用。

四、幾點(diǎn)啟示

一是堅(jiān)持政府引導(dǎo)和監(jiān)管地位，政府資金動(dòng)態(tài)投入。結(jié)合中國國情，發(fā)揮中國集中力量辦大事的整體優(yōu)勢，前期以政府為主體出資扶持創(chuàng)新載體建設(shè)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化政府評(píng)估和監(jiān)管的作用，推動(dòng)科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展，同時(shí)兼顧國家利益與市場需求。隨著創(chuàng)新載體運(yùn)轉(zhuǎn)逐漸成熟，運(yùn)營狀況走上正軌后，參考德國弗朗霍夫研究院政府投資模式，政府資金重點(diǎn)支持前瞻性基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中試產(chǎn)線建設(shè)、共性技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、人才引育等。同時(shí)，政府每年基本投資同創(chuàng)新中心上一年收入相匹配。建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長效機(jī)制。

二是支持多元化投資方式引入，促進(jìn)創(chuàng)新載體持續(xù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。借鑒美國制造業(yè)創(chuàng)新中心運(yùn)轉(zhuǎn)模式，通過會(huì)員費(fèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)等多種形式獲取收入。發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)資本與金融資本向創(chuàng)新載體集聚，激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和銀行金融產(chǎn)品資源整合、風(fēng)險(xiǎn)分散、管理監(jiān)督等作用，鼓勵(lì)探索多元化的融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)閑置資本轉(zhuǎn)化為投資，支持制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)，提高社會(huì)資源利用率。多元化投資方式即滿足了創(chuàng)新載體的正常運(yùn)營，激發(fā)創(chuàng)新載體活力，又可以在一定程度上減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新載體良性發(fā)展。

三是鼓勵(lì)競爭性收入作為重要支撐，強(qiáng)化創(chuàng)新載體創(chuàng)收能力。彈射中心、弗朗霍夫協(xié)會(huì)和卡諾研究所均以合同科研的形式推動(dòng)中心和企業(yè)建立伙伴關(guān)系，其中卡諾研究所還啟用原組織渠道資金，利用較少政府投資，撬動(dòng)更大資金杠桿，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)合作。企業(yè)利用合同收入等競爭性收入?yún)⑴c到創(chuàng)新中心的協(xié)同創(chuàng)新和運(yùn)營中。同時(shí)，可參考法國政府提供研發(fā)支出稅收抵免等優(yōu)惠政策。

（作者劉婧、何穎、張?jiān)鶃碜再惖现菐欤?nbsp;