9月1日開學(xué)以來，規(guī)范校外學(xué)科類培訓(xùn)、學(xué)校延長課后服務(wù)等政策措施進(jìn)一步落實(shí)。除了“雙減”，中國的學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育、老年教育等方面還存在哪些問題與困境，未來需要通過哪些努力，進(jìn)一步提高整體教育服務(wù)水平？本文將從未來十年中國教育服務(wù)需求出發(fā)，分析如何進(jìn)一步優(yōu)化教育服務(wù)供給。 

一、未來十年中國教育服務(wù)需求的主要變化

（一）學(xué)前教育學(xué)位總體充足，但仍需繼續(xù)增強(qiáng)資源分配公平性

經(jīng)過連續(xù)三期三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，中國學(xué)前教育的普及水平和發(fā)展速度有了很大提高。2020年，學(xué)前教育入園率85.2%，普惠性幼兒園（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園）覆蓋率達(dá)到84.74%，順利完成《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干建議》提出的85%普及目標(biāo)和80%的普惠目標(biāo)。

圖1 學(xué)前教育學(xué)齡人口（4-6歲）變化情況（單位：萬人）

從人口變化趨勢看，除2021年和2022年的學(xué)前教育學(xué)齡人口數(shù)量超過2020年在園幼兒總數(shù)外，2023年起將逐年減少，但城鄉(xiāng)略有差異。其中，城鎮(zhèn)學(xué)前教育學(xué)齡人口數(shù)量預(yù)計(jì)在2022年將達(dá)到峰值后緩慢下降，而農(nóng)村學(xué)前教育學(xué)齡人口數(shù)量則一路下滑（到2030年幾乎減少一半）。

即便如此，按照2020年85.2%的入園率，2021年和2022年的幼兒園學(xué)位供給也較為充裕。2021年學(xué)前教育學(xué)齡人口總數(shù)約為5118萬人，按85.2%的入園率測算，在園幼兒數(shù)量約為4360.5萬人；《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的2035年入園率的目標(biāo)是保持在95%以上，2021年即便按90%的入園率測算，在園幼兒數(shù)量也僅為4606.2萬人，仍未超過《2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)主要結(jié)果》顯示的在園幼兒4818.26萬人的總數(shù)。

中國民生調(diào)查（2020）數(shù)據(jù)顯示，“周邊沒有公辦園（或普惠性民辦園）或?qū)W位不足”和“想進(jìn)公辦園（或普惠性民辦園）進(jìn)不去（受戶籍、房產(chǎn)等限制）”排在子女沒有上普惠性幼兒園的原因前兩位，占比分別為38.4%和23.2%；而“在私立園能學(xué)到更多東西，保育和教育質(zhì)量更高”“私立園設(shè)施條件更好”和“私立園教師能力更強(qiáng)，服務(wù)更周到”分列三、四、五位，占比依次為17.2%、15.3%和12.7%。這表明，未來十年仍需繼續(xù)增加普惠性學(xué)前教育資源供給，但同時(shí)也要注意滿足多樣化的學(xué)前教育服務(wù)需求。

（二）義務(wù)教育階段教育資源需要在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化配置

2020年，中國小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.96%，初中階段毛入學(xué)率102.5%，九年義務(wù)教育鞏固率95.2%。

從全國情況看，義務(wù)教育階段學(xué)齡人口數(shù)量從2021年的14128萬人穩(wěn)步增加，到2026年達(dá)到14770萬人的峰值（較2020年增加約843萬人），隨后開始逐年下降，到2030年降至13291萬人。由于人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)，鄉(xiāng)村學(xué)生追求更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)教育，鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段學(xué)齡人口持續(xù)減少，從2021年的7928萬人減至2030年的5949萬人，而城鎮(zhèn)則從6200萬人增至7342萬人（2028年達(dá)到峰值的7466萬人），城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段學(xué)齡人口數(shù)量（7399萬人）在2026年開始超過鄉(xiāng)村（7371萬人）。

圖2 義務(wù)教育階段學(xué)齡人口（7-15歲）變化情況（單位：萬人）

城鄉(xiāng)學(xué)齡人口的轉(zhuǎn)折性變化，使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學(xué)位供給面臨新的挑戰(zhàn)，義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)也面臨一些新情況新問題，相關(guān)教育資源需要在城鄉(xiāng)之間及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化配置。

（三）高中階段和高等教育階段學(xué)齡人口穩(wěn)步增長，為實(shí)現(xiàn)普及還需要增加資源投入

高中階段教育是國民教育體系的重要環(huán)節(jié)，肩負(fù)著為各類人才成長奠基、培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的使命。2017年以來，通過實(shí)施高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，中國高中階段毛入學(xué)率在2020年實(shí)現(xiàn)90%的普及目標(biāo)，達(dá)到91.2%。作為國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿χ匾獦?biāo)志的高等教育，其毛入學(xué)率這些年也在不斷提升，從2015年的40.0%提升至2020年的54.4%，中國高等教育進(jìn)入普及化發(fā)展新階段。

從高中階段（普通高中、中等職業(yè)學(xué)校等）和高等教育階段學(xué)齡人口變化情況看，二者在趨勢上都呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的特征。其中，高中階段學(xué)齡人口將從2021年的3836萬人增至2030年的4535萬人，高等教育階段將從2021年的4812萬人增至2030年的5102萬人（2028年達(dá)到峰值的5167萬人）。

圖3 高中階段及高等教育階段學(xué)齡人口（16-18歲和19-22歲）變化情況（單位：萬人）

參照《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的“到2035年，勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限提高至12年以上”的目標(biāo)要求，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)力都能接受高中階段教育，2030年高中階段學(xué)齡人口將超出2020年在校生數(shù)量407.2萬人。按照2030年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到65%的目標(biāo)要求，屆時(shí)將至少需要解決3316.3萬人接受高等教育（本專科）的需求，超出2020年普通本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量約31萬人。

總體而言，未來十年仍需繼續(xù)加大資源投入，進(jìn)一步提升高中階段教育和高等教育普及水平。

（四）老年教育培訓(xùn)需求潛力較大，但需要消除養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障的擔(dān)憂

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）顯示，截至2016年，中國有700多萬老年人在老年大學(xué)等機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，有上千萬老年人通過社區(qū)教育、遠(yuǎn)程教育等形式參與學(xué)習(xí)。根據(jù)《規(guī)劃》要求，到2020年，全國縣級(jí)以上城市原則上至少應(yīng)有一所老年大學(xué)，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有老年學(xué)校，30%的行政村（居委會(huì)）建有老年學(xué)習(xí)點(diǎn)。

圖4  老年人口（60歲及以上）變化情況（單位：萬人）

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年中國60歲及以上人口為26402萬人，按照20%的參與率估算，到2030年，累計(jì)將有66602.2萬人次經(jīng)常性參與教育活動(dòng)。即便按照2016年在老年大學(xué)等機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的老年人比例估算（2016年，60歲及以上人口為23640萬人，在老年大學(xué)等機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的老年人比例約為3%），到2030年，也累計(jì)將有9990.3萬人次在老年大學(xué)等機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。

“七普”數(shù)據(jù)顯示，老年人口的主要生活來源結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，與“六普”數(shù)據(jù)相比，依靠離退休金、養(yǎng)老金的人口占比提高到最高，依靠家庭其他成員供養(yǎng)的人口占比減少。2020年，離退休金、養(yǎng)老金在老年人主要生活來源構(gòu)成中所占比重達(dá)到34.67%，從2010年的第三位上升到第一位。中國民生調(diào)查（2020）數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)、工作收入是當(dāng)前老年人經(jīng)濟(jì)生活的主要依靠，而養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)和儲(chǔ)蓄是尚未進(jìn)入老年期的受訪者預(yù)期老后經(jīng)濟(jì)生活的三個(gè)主要依靠；無論城鄉(xiāng)以及是否進(jìn)入老年期，養(yǎng)老金都是占比最高的選項(xiàng)。對(duì)于未來是否擔(dān)心無錢養(yǎng)老，老年人受訪者中表示“非常擔(dān)心”“比較擔(dān)心”或“有點(diǎn)兒擔(dān)心”的占比合計(jì)為57.4%，而尚未進(jìn)入老年期的受訪者這一占比為62.5%。這表明，相當(dāng)多的居民仍然擔(dān)心沒錢養(yǎng)老，尚未進(jìn)入老年期的居民對(duì)未來養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障的擔(dān)心程度更高。這勢必會(huì)對(duì)老年教育培訓(xùn)需求潛力的實(shí)現(xiàn)程度產(chǎn)生重要影響。 

二、相關(guān)思考和建議

根據(jù)以上測算，未來十年，需要進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)教育服務(wù)供給，既要較好滿足基本公共教育服務(wù)需求、保障教育民生，又要鼓勵(lì)發(fā)展非基本公共教育服務(wù)，滿足個(gè)性化、多樣化需求?？傮w而言，基本公共教育服務(wù)（含普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育）主要由政府提供，要加大投入并建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，切實(shí)解決土地供應(yīng)緊張、具備合格素質(zhì)的人員隊(duì)伍供給不足等問題；而非基本公共教育服務(wù)則更多應(yīng)發(fā)揮社會(huì)力量補(bǔ)短板、提績效的作用，消除其進(jìn)入的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，不斷完善并全面落實(shí)各項(xiàng)支持政策，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)和監(jiān)管作用，有效解決準(zhǔn)入條件過嚴(yán)過多、投融資渠道不足、稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，以及土地供應(yīng)緊張、具備合格素質(zhì)的人員隊(duì)伍供給不足等問題。相關(guān)思考和建議如下。

（一）加大公共財(cái)政對(duì)學(xué)前教育薄弱環(huán)節(jié)的保障力度

擴(kuò)大“面向大眾、收費(fèi)較低、質(zhì)量合格”的普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給，加大政策扶持力度、完善財(cái)政投入保障是關(guān)鍵。要科學(xué)規(guī)劃公辦幼兒園資源布局，多渠道挖潛增量，加大對(duì)農(nóng)村和學(xué)前教育資源短缺地區(qū)的支持力度，公辦幼兒園優(yōu)先安排在農(nóng)村邊遠(yuǎn)脫貧地區(qū)，并根據(jù)人口分布和發(fā)展趨勢適當(dāng)調(diào)整，發(fā)揮兜底線、補(bǔ)短板作用。優(yōu)化普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，綜合采取政府獎(jiǎng)勵(lì)、購買服務(wù)、減免租金稅費(fèi)、派駐公辦教師、教師培訓(xùn)、辦園指導(dǎo)以及園所共建等措施，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量通過多種形式廣泛參與普惠性學(xué)前教育資源供給?；趯?shí)際辦園成本，充分考慮家長承受能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，建立合理的定價(jià)機(jī)制和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)以及家庭經(jīng)濟(jì)困難等群體資助力度，確保其享受普惠性學(xué)前教育服務(wù)。

此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和收入水平提高，人民群眾的需求不斷提升，對(duì)個(gè)性化、多樣化甚至高端學(xué)前教育服務(wù)的購買意愿和能力越來越強(qiáng)。建議通過所得稅減免、享受民用水電氣價(jià)格等一般競爭性行業(yè)的優(yōu)惠政策加大對(duì)社會(huì)力量辦園的鼓勵(lì)和支持力度，并根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，在保障安全的前提下，適當(dāng)調(diào)整或放寬現(xiàn)有的場地、面積等準(zhǔn)入門檻，增加非普惠性學(xué)前教育資源供給。

（二）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育階段資源合理均衡有效配置

針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)齡人口數(shù)量在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的變化，一方面，建議作為人口流入地的城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)突破計(jì)劃控制思維，科學(xué)預(yù)測城市人口，完善區(qū)域內(nèi)學(xué)齡人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，進(jìn)一步完善入學(xué)政策，繼續(xù)降低入學(xué)門檻；適時(shí)增加教育資源供給，加大教育用地投入和學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)，提高學(xué)?？臻g利用效率，增加義務(wù)教育階段資源供給，滿足從鄉(xiāng)村流入城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的新市民的義務(wù)教育需求，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)對(duì)常住人口的全覆蓋。

另一方面，建議通過資源投入和機(jī)制改革，進(jìn)一步提高義務(wù)教育質(zhì)量。當(dāng)然，鄉(xiāng)村因?yàn)閷W(xué)齡人口數(shù)量減少造成的閑置教育資源（特別是教師資源和編制）也應(yīng)納入更大范圍進(jìn)行統(tǒng)籌安排，通過制度創(chuàng)新，審慎推進(jìn)，有效配置區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間教育資源，緩解城鎮(zhèn)教育資源供給壓力過大的問題。

農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件特別是影響正常教育教學(xué)和生活的基本辦學(xué)條件仍需持續(xù)改善。隨著學(xué)校服務(wù)半徑不斷擴(kuò)大，農(nóng)村學(xué)生的寄宿需求還將增長，相關(guān)住宿條件（洗浴、暖氣等）有待改善。規(guī)劃保留的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件同樣需要繼續(xù)改善，急需必要的邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)也應(yīng)加快推進(jìn)。

生源減少、教育資源富裕，也為延長義務(wù)教育年限提供了有利條件。建議積極探索將學(xué)前教育和普通高中教育逐步納入免費(fèi)范圍，實(shí)現(xiàn)12年或15年免費(fèi)教育，逐步過渡到義務(wù)教育，更好實(shí)現(xiàn)“到2035年，勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限提高至12年以上”的目標(biāo)，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)力都能接受高中階段教育。通過大力發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)更多適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的技術(shù)技能人才，在某種程度上也是一種結(jié)構(gòu)性的人均受教育年限概念。

（三）補(bǔ)齊學(xué)位缺口，更好普及高中階段教育和高等教育

普及高中階段教育和高等教育，仍需繼續(xù)增加資源投入，加快補(bǔ)齊學(xué)齡人口穩(wěn)步增長帶來的學(xué)位缺口。要加強(qiáng)普通高中學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和中西部本科高校建設(shè)，提高學(xué)生資助水平，為農(nóng)村學(xué)生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生提供免費(fèi)中等職業(yè)教育，為公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難在校學(xué)生、符合條件的民辦普通高中學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)，為全日制在校農(nóng)村學(xué)生及城市家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受中等職業(yè)教育提供資助，為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受普通高中教育提供資助，具體支出責(zé)任由中央與地方財(cái)政按比例分擔(dān)。

要積極采取鼓勵(lì)高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展、增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性、提高高等教育質(zhì)量等關(guān)鍵措施，優(yōu)化教學(xué)內(nèi)容和方法，完善實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)體系，強(qiáng)化實(shí)踐導(dǎo)向，加大實(shí)踐性課程比重，注重創(chuàng)新型、復(fù)合型和應(yīng)用型人才培養(yǎng)，增強(qiáng)高中階段教育和高等教育人才培養(yǎng)模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的適應(yīng)性，這在某種程度上也是一種結(jié)構(gòu)性的人均受教育年限提升。

（四）擴(kuò)大老年教育培訓(xùn)資源供給，強(qiáng)化養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障

支持高校、職業(yè)學(xué)校、開放大學(xué)、成人教育中心舉辦老年教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老、文化、教學(xué)、衛(wèi)生場所等開展老年教育活動(dòng)，通過社區(qū)教育機(jī)構(gòu)加掛牌子、培育各類老年人學(xué)習(xí)社團(tuán)、引導(dǎo)老年人自主按需學(xué)習(xí)等方式推進(jìn)社區(qū)老年教育發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年教育培訓(xùn)，教育、民政等部門制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和審批、登記、監(jiān)管辦法，明確支持政策，制定操作辦法并建立扶持基金。將老年大學(xué)、老年學(xué)校、老年學(xué)習(xí)點(diǎn)建設(shè)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算科目，按照當(dāng)?shù)乩夏耆丝诒壤湍繕?biāo)要求，確定經(jīng)費(fèi)總數(shù)并根據(jù)各老年教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)職能和受教育人數(shù)安排經(jīng)費(fèi)，對(duì)社會(huì)辦機(jī)構(gòu)采取政府購買服務(wù)等方式給予支持；在農(nóng)村地區(qū)，政府要承擔(dān)主體責(zé)任，落實(shí)經(jīng)費(fèi)來源的主渠道并建立督查考核機(jī)制?？紤]到老年人接受學(xué)歷教育主要是出于興趣愛好而非就業(yè)目的，建議適當(dāng)降低老年人學(xué)歷教育入學(xué)考試的門檻，放開同等學(xué)力免試入學(xué)，鼓勵(lì)老年人活到老、學(xué)到老。

老年教育培訓(xùn)需求潛力的實(shí)現(xiàn)程度主要取決于支付能力，為消除居民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)擔(dān)憂，需要進(jìn)一步完善多層次老年收入保障體系，逐步擴(kuò)大勞動(dòng)收入在居民老年經(jīng)濟(jì)生活的保障作用。建立更加科學(xué)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金常態(tài)化調(diào)整機(jī)制，努力提升城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平?？偨Y(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提升其在老年期經(jīng)濟(jì)保障中的作用。改革完善退休制度和勞動(dòng)力市場等相關(guān)制度安排，為老年人獲取勞動(dòng)收入創(chuàng)造更多條件。

（作者佘宇系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員）