9月1日開學以來，規(guī)范校外學科類培訓、學校延長課后服務等政策措施進一步落實。除了“雙減”，中國的學前教育、義務教育、高中階段教育、高等教育、老年教育等方面還存在哪些問題與困境，未來需要通過哪些努力，進一步提高整體教育服務水平？本文將從未來十年中國教育服務需求出發(fā)，分析如何進一步優(yōu)化教育服務供給。 

一、未來十年中國教育服務需求的主要變化

（一）學前教育學位總體充足，但仍需繼續(xù)增強資源分配公平性

經(jīng)過連續(xù)三期三年行動計劃的實施，中國學前教育的普及水平和發(fā)展速度有了很大提高。2020年，學前教育入園率85.2%，普惠性幼兒園（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園）覆蓋率達到84.74%，順利完成《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干建議》提出的85%普及目標和80%的普惠目標。

圖1 學前教育學齡人口（4-6歲）變化情況（單位：萬人）

從人口變化趨勢看，除2021年和2022年的學前教育學齡人口數(shù)量超過2020年在園幼兒總數(shù)外，2023年起將逐年減少，但城鄉(xiāng)略有差異。其中，城鎮(zhèn)學前教育學齡人口數(shù)量預計在2022年將達到峰值后緩慢下降，而農(nóng)村學前教育學齡人口數(shù)量則一路下滑（到2030年幾乎減少一半）。

即便如此，按照2020年85.2%的入園率，2021年和2022年的幼兒園學位供給也較為充裕。2021年學前教育學齡人口總數(shù)約為5118萬人，按85.2%的入園率測算，在園幼兒數(shù)量約為4360.5萬人；《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的2035年入園率的目標是保持在95%以上，2021年即便按90%的入園率測算，在園幼兒數(shù)量也僅為4606.2萬人，仍未超過《2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結果》顯示的在園幼兒4818.26萬人的總數(shù)。

中國民生調(diào)查（2020）數(shù)據(jù)顯示，“周邊沒有公辦園（或普惠性民辦園）或學位不足”和“想進公辦園（或普惠性民辦園）進不去（受戶籍、房產(chǎn)等限制）”排在子女沒有上普惠性幼兒園的原因前兩位，占比分別為38.4%和23.2%；而“在私立園能學到更多東西，保育和教育質量更高”“私立園設施條件更好”和“私立園教師能力更強，服務更周到”分列三、四、五位，占比依次為17.2%、15.3%和12.7%。這表明，未來十年仍需繼續(xù)增加普惠性學前教育資源供給，但同時也要注意滿足多樣化的學前教育服務需求。

（二）義務教育階段教育資源需要在城鄉(xiāng)之間進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化配置

2020年，中國小學學齡兒童凈入學率99.96%，初中階段毛入學率102.5%，九年義務教育鞏固率95.2%。

從全國情況看，義務教育階段學齡人口數(shù)量從2021年的14128萬人穩(wěn)步增加，到2026年達到14770萬人的峰值（較2020年增加約843萬人），隨后開始逐年下降，到2030年降至13291萬人。由于人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動，鄉(xiāng)村學生追求更高質量的城鎮(zhèn)教育，鄉(xiāng)村義務教育階段學齡人口持續(xù)減少，從2021年的7928萬人減至2030年的5949萬人，而城鎮(zhèn)則從6200萬人增至7342萬人（2028年達到峰值的7466萬人），城鎮(zhèn)義務教育階段學齡人口數(shù)量（7399萬人）在2026年開始超過鄉(xiāng)村（7371萬人）。

圖2 義務教育階段學齡人口（7-15歲）變化情況（單位：萬人）

城鄉(xiāng)學齡人口的轉折性變化，使得城鄉(xiāng)義務教育學校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學位供給面臨新的挑戰(zhàn)，義務教育學校建設也面臨一些新情況新問題，相關教育資源需要在城鄉(xiāng)之間及時進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化配置。

（三）高中階段和高等教育階段學齡人口穩(wěn)步增長，為實現(xiàn)普及還需要增加資源投入

高中階段教育是國民教育體系的重要環(huán)節(jié)，肩負著為各類人才成長奠基、培養(yǎng)高素質技術技能型人才的使命。2017年以來，通過實施高中階段教育普及攻堅計劃，中國高中階段毛入學率在2020年實現(xiàn)90%的普及目標，達到91.2%。作為國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿χ匾獦酥镜母叩冉逃?，其毛入學率這些年也在不斷提升，從2015年的40.0%提升至2020年的54.4%，中國高等教育進入普及化發(fā)展新階段。

從高中階段（普通高中、中等職業(yè)學校等）和高等教育階段學齡人口變化情況看，二者在趨勢上都呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的特征。其中，高中階段學齡人口將從2021年的3836萬人增至2030年的4535萬人，高等教育階段將從2021年的4812萬人增至2030年的5102萬人（2028年達到峰值的5167萬人）。

圖3 高中階段及高等教育階段學齡人口（16-18歲和19-22歲）變化情況（單位：萬人）

參照《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的“到2035年，勞動年齡人口平均受教育年限提高至12年以上”的目標要求，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力都能接受高中階段教育，2030年高中階段學齡人口將超出2020年在校生數(shù)量407.2萬人。按照2030年高等教育毛入學率達到65%的目標要求，屆時將至少需要解決3316.3萬人接受高等教育（本?？疲┑男枨?，超出2020年普通本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量約31萬人。

總體而言，未來十年仍需繼續(xù)加大資源投入，進一步提升高中階段教育和高等教育普及水平。

（四）老年教育培訓需求潛力較大，但需要消除養(yǎng)老經(jīng)濟保障的擔憂

國務院辦公廳印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）顯示，截至2016年，中國有700多萬老年人在老年大學等機構學習，有上千萬老年人通過社區(qū)教育、遠程教育等形式參與學習。根據(jù)《規(guī)劃》要求，到2020年，全國縣級以上城市原則上至少應有一所老年大學，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有老年學校，30%的行政村（居委會）建有老年學習點。

圖4  老年人口（60歲及以上）變化情況（單位：萬人）

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年中國60歲及以上人口為26402萬人，按照20%的參與率估算，到2030年，累計將有66602.2萬人次經(jīng)常性參與教育活動。即便按照2016年在老年大學等機構學習的老年人比例估算（2016年，60歲及以上人口為23640萬人，在老年大學等機構學習的老年人比例約為3%），到2030年，也累計將有9990.3萬人次在老年大學等機構學習。

“七普”數(shù)據(jù)顯示，老年人口的主要生活來源結構發(fā)生明顯變化，與“六普”數(shù)據(jù)相比，依靠離退休金、養(yǎng)老金的人口占比提高到最高，依靠家庭其他成員供養(yǎng)的人口占比減少。2020年，離退休金、養(yǎng)老金在老年人主要生活來源構成中所占比重達到34.67%，從2010年的第三位上升到第一位。中國民生調(diào)查（2020）數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)、工作收入是當前老年人經(jīng)濟生活的主要依靠，而養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)和儲蓄是尚未進入老年期的受訪者預期老后經(jīng)濟生活的三個主要依靠；無論城鄉(xiāng)以及是否進入老年期，養(yǎng)老金都是占比最高的選項。對于未來是否擔心無錢養(yǎng)老，老年人受訪者中表示“非常擔心”“比較擔心”或“有點兒擔心”的占比合計為57.4%，而尚未進入老年期的受訪者這一占比為62.5%。這表明，相當多的居民仍然擔心沒錢養(yǎng)老，尚未進入老年期的居民對未來養(yǎng)老經(jīng)濟保障的擔心程度更高。這勢必會對老年教育培訓需求潛力的實現(xiàn)程度產(chǎn)生重要影響。 

二、相關思考和建議

根據(jù)以上測算，未來十年，需要進一步優(yōu)化相關教育服務供給，既要較好滿足基本公共教育服務需求、保障教育民生，又要鼓勵發(fā)展非基本公共教育服務，滿足個性化、多樣化需求?？傮w而言，基本公共教育服務（含普惠性學前教育、九年義務教育和高中階段教育）主要由政府提供，要加大投入并建立穩(wěn)定的籌資機制，切實解決土地供應緊張、具備合格素質的人員隊伍供給不足等問題；而非基本公共教育服務則更多應發(fā)揮社會力量補短板、提績效的作用，消除其進入的“堵點”“難點”和“痛點”，不斷完善并全面落實各項支持政策，更好發(fā)揮政府引導和監(jiān)管作用，有效解決準入條件過嚴過多、投融資渠道不足、稅費優(yōu)惠政策落實不到位，以及土地供應緊張、具備合格素質的人員隊伍供給不足等問題。相關思考和建議如下。

（一）加大公共財政對學前教育薄弱環(huán)節(jié)的保障力度

擴大“面向大眾、收費較低、質量合格”的普惠性學前教育服務供給，加大政策扶持力度、完善財政投入保障是關鍵。要科學規(guī)劃公辦幼兒園資源布局，多渠道挖潛增量，加大對農(nóng)村和學前教育資源短缺地區(qū)的支持力度，公辦幼兒園優(yōu)先安排在農(nóng)村邊遠脫貧地區(qū)，并根據(jù)人口分布和發(fā)展趨勢適當調(diào)整，發(fā)揮兜底線、補短板作用。優(yōu)化普惠性民辦園認定標準，綜合采取政府獎勵、購買服務、減免租金稅費、派駐公辦教師、教師培訓、辦園指導以及園所共建等措施，鼓勵和支持社會力量通過多種形式廣泛參與普惠性學前教育資源供給。基于實際辦園成本，充分考慮家長承受能力、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，建立合理的定價機制和收費標準，加大對農(nóng)村地區(qū)以及家庭經(jīng)濟困難等群體資助力度，確保其享受普惠性學前教育服務。

此外，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和收入水平提高，人民群眾的需求不斷提升，對個性化、多樣化甚至高端學前教育服務的購買意愿和能力越來越強。建議通過所得稅減免、享受民用水電氣價格等一般競爭性行業(yè)的優(yōu)惠政策加大對社會力量辦園的鼓勵和支持力度，并根據(jù)區(qū)域實際情況，在保障安全的前提下，適當調(diào)整或放寬現(xiàn)有的場地、面積等準入門檻，增加非普惠性學前教育資源供給。

（二）實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間義務教育階段資源合理均衡有效配置

針對義務教育階段學齡人口數(shù)量在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的變化，一方面，建議作為人口流入地的城鎮(zhèn)和發(fā)達地區(qū)突破計劃控制思維，科學預測城市人口，完善區(qū)域內(nèi)學齡人口動態(tài)監(jiān)測機制，進一步完善入學政策，繼續(xù)降低入學門檻；適時增加教育資源供給，加大教育用地投入和學校的規(guī)劃建設，提高學校空間利用效率，增加義務教育階段資源供給，滿足從鄉(xiāng)村流入城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的新市民的義務教育需求，實現(xiàn)基本公共教育服務對常住人口的全覆蓋。

另一方面，建議通過資源投入和機制改革，進一步提高義務教育質量。當然，鄉(xiāng)村因為學齡人口數(shù)量減少造成的閑置教育資源（特別是教師資源和編制）也應納入更大范圍進行統(tǒng)籌安排，通過制度創(chuàng)新，審慎推進，有效配置區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間教育資源，緩解城鎮(zhèn)教育資源供給壓力過大的問題。

農(nóng)村學校辦學條件特別是影響正常教育教學和生活的基本辦學條件仍需持續(xù)改善。隨著學校服務半徑不斷擴大，農(nóng)村學生的寄宿需求還將增長，相關住宿條件（洗浴、暖氣等）有待改善。規(guī)劃保留的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學條件同樣需要繼續(xù)改善，急需必要的邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學校教師周轉宿舍建設也應加快推進。

生源減少、教育資源富裕，也為延長義務教育年限提供了有利條件。建議積極探索將學前教育和普通高中教育逐步納入免費范圍，實現(xiàn)12年或15年免費教育，逐步過渡到義務教育，更好實現(xiàn)“到2035年，勞動年齡人口平均受教育年限提高至12年以上”的目標，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力都能接受高中階段教育。通過大力發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)更多適合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的技術技能人才，在某種程度上也是一種結構性的人均受教育年限概念。

（三）補齊學位缺口，更好普及高中階段教育和高等教育

普及高中階段教育和高等教育，仍需繼續(xù)增加資源投入，加快補齊學齡人口穩(wěn)步增長帶來的學位缺口。要加強普通高中學校、中等職業(yè)學校和中西部本科高校建設，提高學生資助水平，為農(nóng)村學生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生提供免費中等職業(yè)教育，為公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難在校學生、符合條件的民辦普通高中學生免除學雜費，為全日制在校農(nóng)村學生及城市家庭經(jīng)濟困難學生接受中等職業(yè)教育提供資助，為家庭經(jīng)濟困難學生接受普通高中教育提供資助，具體支出責任由中央與地方財政按比例分擔。

要積極采取鼓勵高中階段學校多樣化發(fā)展、增強職業(yè)教育適應性、提高高等教育質量等關鍵措施，優(yōu)化教學內(nèi)容和方法，完善實習實訓體系，強化實踐導向，加大實踐性課程比重，注重創(chuàng)新型、復合型和應用型人才培養(yǎng)，增強高中階段教育和高等教育人才培養(yǎng)模式與經(jīng)濟社會發(fā)展需求的適應性，這在某種程度上也是一種結構性的人均受教育年限提升。

（四）擴大老年教育培訓資源供給，強化養(yǎng)老經(jīng)濟保障

支持高校、職業(yè)學校、開放大學、成人教育中心舉辦老年教育培訓，鼓勵政府舉辦的養(yǎng)老機構和社區(qū)養(yǎng)老、文化、教學、衛(wèi)生場所等開展老年教育活動，通過社區(qū)教育機構加掛牌子、培育各類老年人學習社團、引導老年人自主按需學習等方式推進社區(qū)老年教育發(fā)展。鼓勵社會力量參與老年教育培訓，教育、民政等部門制定相應標準和審批、登記、監(jiān)管辦法，明確支持政策，制定操作辦法并建立扶持基金。將老年大學、老年學校、老年學習點建設列入各級財政預算科目，按照當?shù)乩夏耆丝诒壤湍繕艘?，確定經(jīng)費總數(shù)并根據(jù)各老年教育培訓機構職能和受教育人數(shù)安排經(jīng)費，對社會辦機構采取政府購買服務等方式給予支持；在農(nóng)村地區(qū)，政府要承擔主體責任，落實經(jīng)費來源的主渠道并建立督查考核機制?？紤]到老年人接受學歷教育主要是出于興趣愛好而非就業(yè)目的，建議適當降低老年人學歷教育入學考試的門檻，放開同等學力免試入學，鼓勵老年人活到老、學到老。

老年教育培訓需求潛力的實現(xiàn)程度主要取決于支付能力，為消除居民養(yǎng)老經(jīng)濟擔憂，需要進一步完善多層次老年收入保障體系，逐步擴大勞動收入在居民老年經(jīng)濟生活的保障作用。建立更加科學的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金調(diào)整機制和城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金常態(tài)化調(diào)整機制，努力提升城鄉(xiāng)居民的基礎養(yǎng)老金水平。總結各地試點經(jīng)驗，進一步擴大企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，提升其在老年期經(jīng)濟保障中的作用。改革完善退休制度和勞動力市場等相關制度安排，為老年人獲取勞動收入創(chuàng)造更多條件。

（作者佘宇系國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員）