環(huán)保部正在對《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號，下稱暫行辦法）進(jìn)行修訂，以期解決環(huán)評公眾參與中弄虛作假、責(zé)任主體不明確、程序復(fù)雜、非環(huán)保訴求影響環(huán)評公眾參與有效性、違法成本低等問題。

近日，環(huán)保部環(huán)境工程評估中心對《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿）公開征求意見，時間截止到4月21日。征求意見稿明確了建設(shè)單位作為環(huán)評公眾參與的唯一責(zé)任主體，將公眾參與篇章從環(huán)評中獨立出來，對環(huán)評公眾參與征求意見的范圍也進(jìn)行了明確，信息公開方面將網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場張貼公示作為剛性要求。

國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登在接受澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）采訪時說，“暫行辦法實施至今這么久，社會要求它修改完善的呼聲非常強烈，征求意見稿出臺經(jīng)過了很長時間，充分征求了專家，機構(gòu)、社會各方面的意見，比較完善，出臺后將會大大改善公眾參與的有效性?！彼瑫r也表示，有法可依、有規(guī)可依，是改善環(huán)評公眾參與的第一步，更重要的還是在于今后執(zhí)行過程中的監(jiān)管。

公眾“被參與”屢見不鮮

環(huán)評是阻擋環(huán)境污染的第一道防線，公眾參與是環(huán)評制度關(guān)鍵的一道法定程序，然而環(huán)評中的公眾參與，走過場、假問卷、“被”參與等問題不絕于報端。

早在2009年，中國氣象科學(xué)研究院應(yīng)邀為秦皇島某生活垃圾焚燒發(fā)電項目做環(huán)評，其在報告書中“公眾參與”部分稱根據(jù)100份公眾意見表得出調(diào)查人群均支持該項目的結(jié)論。然而事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這百份調(diào)查表幾乎都是偽造的。

2015年1月，南京六合化工園區(qū)內(nèi)，即將上馬新項目的南京榮欣化工有限公司發(fā)動30名員工，把公眾參與環(huán)評調(diào)查表讓其帶給親戚朋友填寫，并承諾填一份給50元，結(jié)果通過了環(huán)評。

同樣是去年被曝光的福建寧德的鼎信實業(yè)有限公司，被當(dāng)?shù)鼐用穹从称漤椖凯h(huán)評報告中公眾參與問卷調(diào)查涉嫌造假：問卷調(diào)查名單中過半數(shù)的人并非當(dāng)?shù)鼐用瘢喈?dāng)一部分人也不住當(dāng)?shù)?，有的壓根不知道所謂調(diào)查，但該調(diào)查卻給出當(dāng)?shù)厝罕姖M意度為99%的結(jié)論。

2015年11月份，環(huán)保部還點名通報批評了15個項目的建設(shè)單位和編制環(huán)境影響報告書的環(huán)評單位，原因也是環(huán)評報告書公眾參與中的“公眾”，要么無法取得聯(lián)系，要么回應(yīng)說未填過調(diào)查表，部分被調(diào)查者意見由起初支持變更為反對等。

環(huán)保部當(dāng)時表示：“這些項目環(huán)評公眾參與實際上是流于形式，公眾意見調(diào)查質(zhì)量不高，未能充分保證公眾的合法權(quán)益?！?/p>

而現(xiàn)行法規(guī)下，因為建設(shè)單位和環(huán)評單位兩家的主體責(zé)任不明確，導(dǎo)致環(huán)評公眾參與造假被發(fā)現(xiàn)后，難以問責(zé)，“建設(shè)單位會說，我是花了錢讓你（環(huán)評單位）全權(quán)負(fù)責(zé)的。環(huán)評單位又覺得建設(shè)單位作為掏錢的甲方，難免拿人錢財，弄虛作假替人消災(zāi)，或者說建設(shè)單位配合環(huán)評單位去弄虛作假，收集一些虛假的公共參與結(jié)果。因主體責(zé)任不明確，程序上不嚴(yán)格遵守，公眾參與的有效性大打折扣”，彭應(yīng)登說。

明確建設(shè)單位為唯一責(zé)任主體

環(huán)評公眾參與造假問題早已引起關(guān)注，暫行辦法真正開始修訂則始于2015年初，環(huán)保部著手依據(jù)新的《環(huán)保法》、《環(huán)境影響評價法》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》對暫行辦法進(jìn)行修訂。

澎湃新聞對比發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)上公示的征求意見稿由現(xiàn)行公眾參與暫行辦法5章40條，變?yōu)?2條和1個附件，刪掉了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等文件中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評公眾參與和建設(shè)項目環(huán)評審批信息公開內(nèi)容，重點針對建設(shè)項目環(huán)評編制階段的公眾參與作了詳細(xì)規(guī)定，將公眾參與篇章從環(huán)評中獨立出來，與其平行；明確了建設(shè)單位作為環(huán)評公眾參與的唯一責(zé)任主體，由其組織開展環(huán)評公眾參與。

彭應(yīng)登認(rèn)為，征求意見稿將主體責(zé)任明確后，建設(shè)單位負(fù)責(zé)的公眾參與報告作為環(huán)評報告的一部分，一起作為申報材料遞交環(huán)保部門審批，一旦出現(xiàn)造假等問題，追責(zé)時就可避免互相推諉的情況。

并且，修訂后的征求意見稿第二十一條增加了法律責(zé)任及誠信機制：除明確環(huán)保主管部門不予受理情形外，針對環(huán)評公眾參與說明，鼓勵公眾監(jiān)督舉報。重大弄虛作假情形一經(jīng)核實，環(huán)保主管部門還可以采取中止審查程序、責(zé)令建設(shè)單位限期改正、處3萬元以下罰款、向社會公開、納入企業(yè)社會信用系統(tǒng)等形式，對建設(shè)單位實施懲罰，遏制環(huán)評公眾參與弄虛作假行為。

須在網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場公示

現(xiàn)行公眾參與辦法及實踐中，公眾參與對象范圍界定模糊，導(dǎo)致征求意見時一些非環(huán)保類的公眾訴求過多，影響了環(huán)評公眾參與意見的集中性和有效性。

“有些根本不是環(huán)保的問題，比如涉及到采光的問題、交通擁堵的問題等很多規(guī)劃上的問題公眾都推到環(huán)評上面來的話，公眾參與的意見難以區(qū)分，理性訴求與非理性的訴求也不是很清楚”，彭應(yīng)登說，根據(jù)《環(huán)保法》“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向可能受影響的公眾說明情況”的規(guī)定，征求意見稿明確影響公眾即為環(huán)境影響評價范圍內(nèi)公眾。

他說：“以后征求意見范圍就規(guī)定在噪聲、大氣、水等評價區(qū)，這些評價區(qū)的范圍有技術(shù)導(dǎo)則明確規(guī)定，比如，一般噪聲的評價區(qū)就是在建設(shè)區(qū)的場地向外延伸兩百米，這個明確了以后，環(huán)評公眾參與征求意見的范圍也就很明確了。不能像過去那樣，不管這個人是否住在附近，在馬路上碰到一個人就拉過來征求意見?！?/p>

此外，暫行辦法沒有限定具體載體形式，只建議建設(shè)單位根據(jù)實際情況采用不同載體。征求意見稿也對此作了修訂，明確兩類必需載體——網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場張貼，在公開環(huán)境影響報告書和公眾參與說明時，還要求設(shè)置紙質(zhì)版查閱點?？紤]建設(shè)項目環(huán)境影響、公眾關(guān)注程度等因素，還可以采取廣播、電視、報紙等方式作為補充。

環(huán)保部表示，征求意見稿在修訂過程中充分征求了專家、建設(shè)單位、環(huán)評單位、環(huán)保NGO、地方環(huán)保部門等多方意見。

彭應(yīng)登評價說：“辦法在公眾參與的程序、方法、主體責(zé)任等方面更加明確后，剛性約束將比原先更強?！钡瑫r認(rèn)為，有法可依、有規(guī)可依，是第一步，更重要的在于今后執(zhí)行過程中的監(jiān)管，“如果說法規(guī)的完善作用是70%，具體的執(zhí)行、監(jiān)管（作用）應(yīng)該也不會小于30%?！?/p>