美國(guó)是一個(gè)自由主義傳統(tǒng)深厚的國(guó)家，殖民地時(shí)期就從英國(guó)著名的政治理論家洛克那里繼承了自由主義的政治哲學(xué)。美國(guó)的建國(guó)之父?jìng)冊(cè)谥纸⒐埠驼畷r(shí)，就設(shè)計(jì)了一套權(quán)力分割與制衡的機(jī)制，并以憲法的形式確定下來(lái)。

總統(tǒng)與國(guó)會(huì)外交權(quán)之爭(zhēng)的起源

根據(jù)權(quán)力制衡的原則，1787年美國(guó)憲法將外交權(quán)在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間進(jìn)行了簡(jiǎn)單劃分。憲法第二條第二項(xiàng)規(guī)定“總統(tǒng)為合眾國(guó)陸、海軍總司令；并統(tǒng)轄為合眾國(guó)服役而征調(diào)之各州民兵……總統(tǒng)根據(jù)或征得參議院之意見(jiàn)并取得其同意有權(quán)締結(jié)條約，惟需有該院出席議員三分之二之贊同；總統(tǒng)得提名并根據(jù)或征得參議院之意見(jiàn)并取得其同意任命大使、其他使節(jié)和領(lǐng)事”。憲法第一條第八項(xiàng)涉及的國(guó)會(huì)外交權(quán)主要有以下幾點(diǎn)：“明確劃定并懲治在公海中所犯之海盜罪行與重罪行以及違反國(guó)際公法之罪行；宣戰(zhàn)，頒發(fā)捕押及報(bào)復(fù)性扣押外國(guó)船只之許可證，制定陸地、海上俘獲辦法；征集陸軍并供應(yīng)給養(yǎng)，但此項(xiàng)撥款之限期不得超過(guò)兩年；供應(yīng)海軍給養(yǎng)”?？梢?jiàn)宣戰(zhàn)是國(guó)會(huì)的主要外交權(quán)力，而撥款權(quán)則是國(guó)會(huì)積極參與外交事務(wù)的有效手段。

通過(guò)這種權(quán)力劃分，美國(guó)的建國(guó)之父?jìng)円环矫嫦Ｍ_保總統(tǒng)及其行政部門(mén)在外交事務(wù)中的主動(dòng)權(quán)，以增進(jìn)美國(guó)在海外的影響；另一方面又擔(dān)心行政部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中，違背美國(guó)的民主外交原則。因此，公眾輿論最重要的表達(dá)渠道——美國(guó)國(guó)會(huì)就被建國(guó)之父?jìng)冊(cè)O(shè)計(jì)成行政部門(mén)的制衡力量，國(guó)會(huì)通過(guò)撥款、國(guó)會(huì)立法、舉行聽(tīng)證會(huì)等多種方式對(duì)美國(guó)外交施加影響。權(quán)力的劃分是為了防止行政權(quán)力過(guò)于集中，進(jìn)而威脅美國(guó)公民的自由，但是外交政策的執(zhí)行卻需要行政權(quán)力的相對(duì)集中，一名強(qiáng)有力的總統(tǒng)是其先決條件。因而，憲法的這種權(quán)力劃分不僅不能解決總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的權(quán)力矛盾，反而成為之后美國(guó)外交實(shí)踐中總統(tǒng)與國(guó)會(huì)外交權(quán)之爭(zhēng)的起源。美墨戰(zhàn)爭(zhēng)期間，行政部門(mén)與立法部門(mén)第一次在外交事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行重要較量。

誰(shuí)有權(quán)力宣戰(zhàn)，是總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)？

早在戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始之前，總統(tǒng)就掌握了外交上的主動(dòng)權(quán)，其中包括在德克薩斯兼并問(wèn)題上，泰勒總統(tǒng)利用聯(lián)合決議的方式避開(kāi)了參議院三分之二絕對(duì)多數(shù)票的限制，從而使得兼并決議在國(guó)會(huì)兩院得以順利通過(guò)；在墨西哥因?yàn)榈驴怂_斯兼并問(wèn)題與美國(guó)斷絕外交關(guān)系之后，波爾克總統(tǒng)未經(jīng)國(guó)會(huì)同意就派泰勒將軍進(jìn)駐格蘭德河左岸美墨爭(zhēng)端地區(qū)，并派人封鎖了格蘭德河河口；格蘭德河流血沖突的發(fā)生進(jìn)一步加強(qiáng)了波爾克總統(tǒng)的外交主動(dòng)權(quán)，波爾克總統(tǒng)在提交給國(guó)會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文中宣稱(chēng)“墨西哥軍隊(duì)侵入美國(guó)的領(lǐng)土，使美國(guó)人的鮮血流淌在美國(guó)人的土地上，戰(zhàn)爭(zhēng)因墨西哥自身的行為得以存在”，建議國(guó)會(huì)承認(rèn)戰(zhàn)爭(zhēng)的存在，并由行政部門(mén)負(fù)責(zé)決定戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行的手段和方法。

針對(duì)波爾克總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文，參議院內(nèi)部展開(kāi)了激烈的辯論，辯論主要集中在三個(gè)問(wèn)題上：總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文及其大量相關(guān)文件是應(yīng)該提交給外交委員會(huì)審議，還是應(yīng)該提交給軍事委員會(huì)；戰(zhàn)爭(zhēng)是否存在；政府的行為是否應(yīng)該受到指責(zé)。

前兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是緊密相連的，在辯論中，卡爾霍恩參議員首先從憲法的角度出發(fā)提出不存在戰(zhàn)爭(zhēng)的觀(guān)點(diǎn)。他認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分?jǐn)硨?duì)狀態(tài)與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，總統(tǒng)雖被授權(quán)擊退入侵，但是宣戰(zhàn)的神圣權(quán)力屬于國(guó)會(huì)。支持這一觀(guān)點(diǎn)的參議員都認(rèn)為總統(tǒng)無(wú)權(quán)宣戰(zhàn)，只能將發(fā)生的事件通知國(guó)會(huì)，由國(guó)會(huì)決定這種敵對(duì)狀態(tài)是否可以升級(jí)為戰(zhàn)爭(zhēng)，因此，應(yīng)該將總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文及其相關(guān)文件首先提交給外交委員會(huì)，由外交委員會(huì)就是否存在戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)查，之后軍事委員會(huì)才能采取適當(dāng)行動(dòng)。

但是反對(duì)卡爾霍恩觀(guān)點(diǎn)的參議員則認(rèn)為總統(tǒng)已經(jīng)宣布戰(zhàn)爭(zhēng)存在，戰(zhàn)爭(zhēng)咨文只是請(qǐng)求國(guó)會(huì)提供進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)所必需的撥款，并授權(quán)總統(tǒng)征召志愿者，至于戰(zhàn)爭(zhēng)的合憲性問(wèn)題可以留待以后討論?，F(xiàn)在，國(guó)會(huì)的第一任務(wù)在于立即采取行動(dòng)保衛(wèi)國(guó)家，投票贊成撥款，而這些都在軍事委員會(huì)的處理范圍之內(nèi)。

就在雙方僵持不下的時(shí)候，托馬斯?本頓(Thomas H.Benton)參議員指出波爾克總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文實(shí)際上包括兩方面的內(nèi)容：其一，總統(tǒng)在咨文中宣布了美國(guó)領(lǐng)土遭到入侵的事實(shí)；其二，總統(tǒng)提議國(guó)會(huì)以與緊急狀態(tài)相稱(chēng)的規(guī)模向墨西哥開(kāi)戰(zhàn)，從而迅速結(jié)束美墨之間的敵對(duì)。他認(rèn)為在緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)不僅有權(quán)而且有義務(wù)運(yùn)用手中所掌握的軍事力量擊退入侵。1795年的國(guó)會(huì)法令賦予總統(tǒng)向鄰近各州征召民兵的權(quán)力，因此，國(guó)會(huì)現(xiàn)在第一要做的是提供給總統(tǒng)征召民兵所需的費(fèi)用，這個(gè)問(wèn)題理應(yīng)由軍事委員會(huì)來(lái)處理。至于第二個(gè)問(wèn)題，國(guó)會(huì)是否應(yīng)該向墨西哥宣戰(zhàn)，因?yàn)樯婕皣?guó)家的對(duì)外關(guān)系，應(yīng)該提交給外交委員會(huì)審理。本頓的方案得到了大部分議員的同意。

另外，相當(dāng)一部分參議員對(duì)波爾克政府行為產(chǎn)生質(zhì)疑，要求查清美墨沖突的“真相”，指責(zé)美國(guó)政府向格蘭德河左岸派兵、占據(jù)陣地、封鎖格蘭德河等屬于“挑釁”行為。就在參議院熱火朝天地討論總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)咨文及其相關(guān)文件的同時(shí)，眾議院對(duì)軍事委員會(huì)提交的戰(zhàn)爭(zhēng)議案也展開(kāi)了激烈辯論。

軍事委員會(huì)提出的這份戰(zhàn)爭(zhēng)議案實(shí)際上是對(duì)總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)咨文的回應(yīng)，議案在導(dǎo)言部分就提出“由于墨西哥共和國(guó)的行為，美國(guó)與墨西哥共和國(guó)之間已經(jīng)處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，因此，要求國(guó)會(huì)“授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)征召志愿者、雇傭民兵和征用海軍等軍事力量迅速地、勝利地結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)”。針對(duì)這份戰(zhàn)爭(zhēng)議案，眾議院內(nèi)部形成兩種觀(guān)點(diǎn)：絕大多數(shù)議員從愛(ài)國(guó)主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的領(lǐng)土遭到侵犯，因而主張迅速通過(guò)議案；部分議員（主要是輝格黨人）反對(duì)議案主要考慮到通過(guò)議案就等于向墨西哥宣戰(zhàn)，且對(duì)議案導(dǎo)言不滿(mǎn)，認(rèn)為那是總統(tǒng)編造的一個(gè)“謊言”。

但是這種爭(zhēng)論未能削弱總統(tǒng)的外交權(quán)力，波爾克總統(tǒng)通過(guò)強(qiáng)調(diào)國(guó)家處于危急狀態(tài)將反對(duì)者置于一種尷尬的境地，反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)就等于叛國(guó)，這一罪名是任何人都難以承受的。最后，戰(zhàn)爭(zhēng)議案在眾議院以壓倒性多數(shù)票獲得通過(guò)。隨后，在審議眾議院通過(guò)的這份戰(zhàn)爭(zhēng)議案時(shí)，參議院的辯論情形跟眾議院的差不多，焦點(diǎn)集中在是否取消議案的導(dǎo)言部分和是否宣戰(zhàn)這兩個(gè)問(wèn)題上，結(jié)果同樣是愛(ài)國(guó)主義發(fā)揮了決定性作用，1846年5月12日，戰(zhàn)爭(zhēng)議案以壓倒性多數(shù)票獲得通過(guò)。針對(duì)這一結(jié)果，卡爾霍恩在5月15日的一封信中寫(xiě)道，戰(zhàn)爭(zhēng)議案的通過(guò)將給美國(guó)政治體制造成“巨大的危害”，因?yàn)樗鼊儕Z了國(guó)會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)，并將其轉(zhuǎn)讓給總統(tǒng)，甚至“前線(xiàn)的指揮官”?？柣舳鬟€就這一先例的將來(lái)后果進(jìn)行了預(yù)測(cè)：“它樹(shù)立了一種榜樣，使得將來(lái)所有總統(tǒng)都能致使發(fā)生這樣一種事態(tài)，即國(guó)會(huì)在未經(jīng)商議和思考的情況下被迫宣布戰(zhàn)爭(zhēng)，而不管這與正義的信念多么對(duì)立?！?/p>

波爾克的戰(zhàn)爭(zhēng)：美國(guó)人對(duì)集權(quán)充滿(mǎn)恐懼

美墨戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始后，在愛(ài)國(guó)主義的驅(qū)使下，美國(guó)出現(xiàn)了民眾志愿參軍的熱潮，前線(xiàn)軍事進(jìn)展順利。1846年8月8日，波爾克總統(tǒng)向國(guó)會(huì)眾議院提出撥款二百萬(wàn)美元作為與墨西哥進(jìn)行和平談判所需費(fèi)用的請(qǐng)求，得到麥凱眾議員的響應(yīng)。麥凱提出的撥款議案在眾議院引起激烈辯論，輝格黨查爾斯?卡羅爾(Charles H. Carroll) 眾議員對(duì)這筆撥款的必要性提出質(zhì)疑。在他看來(lái)，波爾克總統(tǒng)很可能是用這筆撥款去購(gòu)買(mǎi)加利福尼亞和墨西哥大片領(lǐng)土，因而不愿投票贊成這筆假借和平名義購(gòu)買(mǎi)南方領(lǐng)土的兩百萬(wàn)美元撥款。另一名輝格黨眾議員休?懷特(Hugh White)指責(zé)麥凱的議案充滿(mǎn)“危害和邪惡”，譴責(zé)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)是“不必要的”、“沒(méi)有理由的”、“無(wú)法辯護(hù)的”，懷疑這兩百萬(wàn)美元是總統(tǒng)用來(lái)作為“賄賂基金”的。輝格黨羅伯特?溫思羅普(Robert C. Winthrop) 眾議員指出總統(tǒng)的請(qǐng)求并不像人們通常認(rèn)為的那樣是將這筆撥款用于與墨西哥的談判，實(shí)際上是波爾克總統(tǒng)在為他的政府尋找無(wú)限信任票。

由于限制奴隸制在新增領(lǐng)土上擴(kuò)展的“威爾莫特附文”的引入，辯論愈加復(fù)雜化，最終撥款議案雖在眾議院獲得通過(guò)，卻未能在參議院及時(shí)表決。1846年12月8日，波爾克總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了他的第二次年度咨文，進(jìn)一步指出盡管“這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)不是為了侵略而發(fā)動(dòng)的”，但是“為了獲得體面的和平，充分補(bǔ)償美國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的費(fèi)用以及墨西哥拖欠美國(guó)公民的大量損失賠償金”，仍應(yīng)該“猛烈地”進(jìn)行這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，重申了他為便利與墨西哥的談判而提出的特殊撥款請(qǐng)求。順應(yīng)總統(tǒng)的請(qǐng)求，國(guó)會(huì)引進(jìn)了一項(xiàng)旨在用來(lái)結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的三百萬(wàn)美元的撥款議案。在就該撥款議案進(jìn)行討論的時(shí)候，雖然部分議員仍對(duì)總統(tǒng)意圖持懷疑態(tài)度，認(rèn)為總統(tǒng)意圖用這筆撥款購(gòu)買(mǎi)加利福尼亞和新墨西哥，而不是結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)、謀求和平，但這并不妨礙議案在切除“威爾莫特附文”之后，在戰(zhàn)爭(zhēng)的必要性名義下順利通過(guò)。

1847年12月7日，波爾克總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了他的第三次年度咨文，提醒立法者從戰(zhàn)爭(zhēng)初期的幾個(gè)月開(kāi)始，美國(guó)就已經(jīng)擁有了加利福尼亞和新墨西哥，現(xiàn)在又有其他省份為美國(guó)部隊(duì)所占領(lǐng)，美國(guó)軍隊(duì)將被迫在墨西哥建立和保持一個(gè)共和政府，這個(gè)共和政府應(yīng)該愿意締結(jié)一項(xiàng)對(duì)墨西哥公平，同時(shí)又能保證美國(guó)要求的補(bǔ)償?shù)暮推綏l約。這無(wú)異于為主張兼并全部墨西哥領(lǐng)土的“全墨西哥運(yùn)動(dòng)”搖旗吶喊，壯大了擴(kuò)張主義者的聲勢(shì)。1848年初，波爾克總統(tǒng)支持下的全墨西哥運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮，墨西哥拒絕在“公正、體面”的條件上締結(jié)和平條約成為擴(kuò)張主義者的主要借口。然而，事實(shí)證明這一借口并不能維持多長(zhǎng)時(shí)間，2月19日波爾克總統(tǒng)收到了特使在違反常規(guī)的情況下談成的《瓜達(dá)盧佩伊達(dá)爾條約》，墨西哥承認(rèn)格蘭德河作為德克薩斯的南部邊界，將包括上加利福尼亞、新墨西哥以及兩地之間的大片土地讓渡給美國(guó)。該條約是美國(guó)特使在未經(jīng)政府授權(quán)的情況下取得的，將波爾克總統(tǒng)置于一種兩難的境地，一方面條約保證了總統(tǒng)最初領(lǐng)土目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面條約又阻止了總統(tǒng)獲取更多領(lǐng)土的擴(kuò)張計(jì)劃。經(jīng)過(guò)再三權(quán)衡，2月21日波爾克總統(tǒng)通知內(nèi)閣接受該條約。

戰(zhàn)爭(zhēng)加強(qiáng)了波爾克總統(tǒng)的外交權(quán)力，部分西方學(xué)者將美墨戰(zhàn)爭(zhēng)稱(chēng)為“波爾克的戰(zhàn)爭(zhēng)”，這從某種程度上反映出美墨戰(zhàn)爭(zhēng)期間總統(tǒng)在外交領(lǐng)域的主動(dòng)性，但是這種通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)加強(qiáng)權(quán)力的現(xiàn)象引起了部分美國(guó)人的警覺(jué)。作為總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)政策的批評(píng)者，他們指責(zé)這種帝國(guó)主義傾向?qū)⒉豢杀苊獾?、或遲或早地導(dǎo)致國(guó)內(nèi)政府權(quán)威的擴(kuò)張，并通過(guò)國(guó)會(huì)辯論來(lái)申明他們的觀(guān)點(diǎn)。由于國(guó)會(huì)議員來(lái)自各個(gè)選區(qū)，他們的觀(guān)點(diǎn)基本上都代表了本選區(qū)選民的意志，這是波爾克總統(tǒng)及其政府所不能忽視的。深入剖析這些政策批評(píng)者的論點(diǎn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其意義不在于改變美國(guó)的擴(kuò)張進(jìn)程，而在于通過(guò)國(guó)會(huì)來(lái)限制行政部門(mén)，從而確保其外交政策的適度性。

美墨戰(zhàn)爭(zhēng)期間總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的外交權(quán)之爭(zhēng)反映了美國(guó)外交的一個(gè)最基本的困惑，即如何在國(guó)內(nèi)保持良好的民主秩序的同時(shí)賦予政府，特別是總統(tǒng)足夠的權(quán)力，以便有效地保衛(wèi)國(guó)家安全和福利。傳統(tǒng)上，美國(guó)對(duì)集權(quán)充滿(mǎn)了恐懼和懷疑，認(rèn)為擁有權(quán)力的同時(shí)存在著濫用權(quán)力的可能，這種對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)實(shí)際上根源于美國(guó)人對(duì)自由的珍視，他們不希望以國(guó)內(nèi)自由作為其外交政策的代價(jià)。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于從美國(guó)建國(guó)的那一刻起，美國(guó)就處于一個(gè)“自助”(self-help)的國(guó)際體系當(dāng)中，作為行政首腦的總統(tǒng)經(jīng)常被看作是“國(guó)家利益”的捍衛(wèi)者，總統(tǒng)要有效地捍衛(wèi)“國(guó)家利益”必然要求與之相應(yīng)的行政權(quán)力。只要國(guó)際社會(huì)是由權(quán)力政治構(gòu)筑的這一事實(shí)不改變，美國(guó)國(guó)內(nèi)制度要求限制行政權(quán)權(quán)力與國(guó)際社會(huì)無(wú)政府的國(guó)家間體系（state system）需要擴(kuò)展行政權(quán)力之間的緊張關(guān)系就將一直在美國(guó)外交中存在下去。