現(xiàn)有研究和政策文件都將宅基地看作生活資料，而不是生產(chǎn)資料。還有大量研究基于宅基地是生活資料的判斷，來(lái)解釋歷史上宅基地集體化的原因，繼而提出宅基地私有化的建議。

但是，宅基地真的是生活資料而不是生產(chǎn)資料嗎？這不是一個(gè)不言自明的簡(jiǎn)單問(wèn)題。相反，這是一個(gè)需要仔細(xì)辨析的基礎(chǔ)性問(wèn)題，事關(guān)對(duì)宅基地屬性的認(rèn)識(shí)和對(duì)過(guò)去宅基地政策的反思，與當(dāng)下、將來(lái)宅基地政策設(shè)計(jì)的方向選擇息息相關(guān)。

馬克思將非農(nóng)業(yè)用途土地看作一般生產(chǎn)資料

在《資本論》中，馬克思將社會(huì)產(chǎn)品按不同用途分為生產(chǎn)資料和生活資料。生產(chǎn)資料是勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資料的總和，生活資料也稱(chēng)“消費(fèi)資料”或“消費(fèi)品”，是用于滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的物質(zhì)資料。

對(duì)于土地，馬克思區(qū)分了它在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門(mén)中的不同作用，指出土地是農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料，而在非農(nóng)業(yè)中是一般生產(chǎn)資料。在農(nóng)業(yè)中，土地“本身是勞動(dòng)資料”，作為“勞動(dòng)的一般對(duì)象而存在”，也“作為生產(chǎn)工具起作用”。而在非農(nóng)業(yè)中，“土地只是作為地基，作為場(chǎng)地，作為操作的基地”或“既供給勞動(dòng)資料又供給勞動(dòng)材料的兵工廠”以及“居住的地方”來(lái)發(fā)生作用。

馬克思指出，“廣義地說(shuō)，除了那些把勞動(dòng)的作用傳達(dá)到勞動(dòng)對(duì)象，因而以這種或那種方式充當(dāng)活動(dòng)的傳導(dǎo)體的物以外，勞動(dòng)過(guò)程的進(jìn)行所需要的一切物質(zhì)條件都算作勞動(dòng)過(guò)程的資料。它們不直接加入勞動(dòng)過(guò)程，但是沒(méi)有它們，勞動(dòng)過(guò)程就不能進(jìn)行，或者只能不完全地進(jìn)行。土地本身又是這類(lèi)一般的勞動(dòng)資料，因?yàn)樗o勞動(dòng)者提供立足之地，給他的過(guò)程提供活動(dòng)場(chǎng)所”。按其論述，宅基地是一般的勞動(dòng)資料，屬于生產(chǎn)資料。

上世紀(jì)五六十年代法律法規(guī)的制定依據(jù)是宅基地是生產(chǎn)資料

我國(guó)1954年憲法規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。查1954年3月23日中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出的《憲法草案（初稿）》和1954年6月14日確定的《憲法草案》，兩個(gè)文本中也都有“對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。

從表述方式可以看出，與馬克思在《資本論》中的論述一致，憲法的制定者將包括宅基地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地看作生產(chǎn)資料。另外，1954年憲法制定過(guò)程中對(duì)生產(chǎn)資料、生活資料有較多討論，卻不見(jiàn)對(duì)城鄉(xiāng)土地都是生產(chǎn)資料的質(zhì)疑?？梢哉f(shuō)，包括宅基地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地屬于生產(chǎn)資料，在當(dāng)時(shí)是為廣為認(rèn)同的。

1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”。組建高級(jí)社時(shí)宅基地沒(méi)有被集體化，不是因?yàn)椤罢厥巧钯Y料”，而是因?yàn)榘凑罩醒氲囊?guī)劃，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造和生產(chǎn)資料集體化要逐步推進(jìn)，組建高級(jí)社作為一個(gè)中間步驟，重點(diǎn)在于取消耕地報(bào)酬、實(shí)現(xiàn)耕地等主要生產(chǎn)資料的集體化，而不是全部生產(chǎn)資料的集體化；宅基地雖是生產(chǎn)資料，但只是一般的、非主要的生產(chǎn)資料，也就沒(méi)有被列入這一次集體化的范圍。

這還可以從湖北省委的文件得到直接佐證。1956年6月19日，湖北省委頒布《關(guān)于高級(jí)漁業(yè)生產(chǎn)合作社政策問(wèn)題的規(guī)定（草案）》，指出耕地等主要生產(chǎn)資料由個(gè)體所有制轉(zhuǎn)為集體所有制，而宅基地仍保持個(gè)人私有，是因?yàn)檎厥恰胺侵饕纳a(chǎn)資料”，“在合作社生產(chǎn)不大必需、社員又有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力的情況下，應(yīng)當(dāng)仍歸社員個(gè)人所有”。

作為一般的、非主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為集體所有發(fā)生在人民公社時(shí)期。當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高公有化程度、消滅生產(chǎn)資料私有制殘余。1958年8月7日，河南省遂平縣的《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡(jiǎn)章（草稿）》規(guī)定“將私有的房基、牲畜、林木等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為全社公有”，把組建高級(jí)社時(shí)沒(méi)有集體化的生產(chǎn)資料——宅基地規(guī)定為公社公有。

該簡(jiǎn)章是由中央《紅旗》雜志常務(wù)編輯李友九在總編輯陳伯達(dá)的委派下，與河南省委書(shū)記、河南省委農(nóng)村工作部副部長(zhǎng)共同研究起草的。簡(jiǎn)章在北戴河中央工作會(huì)議上印發(fā)，毛澤東審閱后作了幾處修改，批示“此件請(qǐng)各同志討論。似可發(fā)各省、縣參考”，后由《紅旗》《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)，起了巨大的示范作用，各地宅基地的集體化由此走上了快車(chē)道。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》以及1963年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院農(nóng)林辦公室“關(guān)于社員宅基地問(wèn)題”的材料，明確規(guī)定了宅基地全部歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有。

從宅基地的生產(chǎn)資料屬性出發(fā)推進(jìn)改革

上世紀(jì)五六十年代，我國(guó)對(duì)宅基地是生產(chǎn)資料、房屋是生活資料的屬性認(rèn)定是明確的、一以貫之的。

但是，隨著時(shí)間的消逝，不少人對(duì)于宅基地是生產(chǎn)資料的認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏差，連主管部門(mén)也在文件中將宅基地當(dāng)作生活資料，如2019年《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕4號(hào)）就指出“農(nóng)村宅基地和住宅是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)”。

之所以會(huì)產(chǎn)生這種偏差，可能是由于宅基地與房屋緊密相連，人們?nèi)菀讓⒄乜闯墒桥c房屋一樣的生活資料。這類(lèi)認(rèn)識(shí)上的偏差，不僅使得大量關(guān)于宅基地為何集體化、宅基地制度應(yīng)如何改革的討論走上了歧途，還與宅基地制度由權(quán)利開(kāi)放到趨向封閉、實(shí)際工作出現(xiàn)大量突出問(wèn)題可能有莫大的關(guān)系，并在很大程度上限制了宅基地制度改革思路的拓寬和深化。

因此，需要正本清源，正確認(rèn)識(shí)宅基地的生產(chǎn)資料屬性。宅基地上所建的房屋具有居住功能，是農(nóng)戶(hù)家庭生活的主要場(chǎng)所，本身是生活資料，但這并不意味著房屋之下的宅基地就是生活資料。相反，按馬克思的論述，宅基地“給勞動(dòng)者提供立足之地，給他的過(guò)程提供活動(dòng)場(chǎng)所”，“不直接加入勞動(dòng)過(guò)程，但是沒(méi)有它們，勞動(dòng)過(guò)程就不能進(jìn)行，或者只能不完全地進(jìn)行”，是“一般的勞動(dòng)資料”，屬于生產(chǎn)資料。

實(shí)際上，除了給勞動(dòng)者提供立足之地、活動(dòng)場(chǎng)所外，宅基地還具有重要的生產(chǎn)功能，如存放糧食、農(nóng)資和農(nóng)具，在家干部分農(nóng)活，制作修理農(nóng)具，以及發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)（在庭院種葡萄等瓜果以及發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等家庭副業(yè)）、在房前屋后種植果樹(shù)、茶樹(shù)等。新世紀(jì)以來(lái)，大量農(nóng)村尤其是城市近郊的宅基地成了經(jīng)營(yíng)“農(nóng)家樂(lè)”、發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)的重要場(chǎng)所。

十八大以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，修改《土地管理法》的相關(guān)條款，邁出了宅基地制度改革的實(shí)質(zhì)性步伐。先后出臺(tái)的探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、力求盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房的一系列政策，與宅基地是生產(chǎn)資料的屬性是相契合的。

例如，2019年，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等”；2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》要求，“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過(guò)自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式，盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑”。

總體上，近些年宅基地制度改革是十分穩(wěn)慎的，法律調(diào)整的主要是行政管理、審批、規(guī)劃方面的，關(guān)鍵著力點(diǎn)仍未形成重大突破。目前，城市國(guó)有土地使用權(quán)交易制度已經(jīng)較為完善，農(nóng)村集體所有的耕地被賦予了穩(wěn)定而有保障的使用權(quán)、收益權(quán)和相對(duì)完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)。與之相比，同為生產(chǎn)資料的宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到了極大限制。這可能與不少人在認(rèn)識(shí)上將宅基地當(dāng)作生活資料有著密切的聯(lián)系。

我們建議：

第一，正本清源，解決思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，正確認(rèn)識(shí)宅基地的生產(chǎn)資料屬性，在下一階段的宅基地制度改革中，從理論上、政策上突出宅基地是生產(chǎn)資料，由此出發(fā)清理相關(guān)政策、拓寬改革思路、完善宅基地制度設(shè)計(jì)、推進(jìn)宅基地制度改革的深化。

第二，著重顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，在停止宅基地?zé)o償分配、實(shí)行宅基地有償使用、有償退出等方面多做有益探索。

第三，在切實(shí)保護(hù)宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的基礎(chǔ)上，全面放活使用權(quán)，讓宅基地使用權(quán)以自營(yíng)、出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、抵押等方式參與到鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去。

（作者張清勇為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授，本文源自張清勇、劉守英在《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》上的論文，“宅基地的生產(chǎn)資料屬性及其政策意義——兼論宅基地制度變遷的過(guò)程和邏輯，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2021”，澎湃新聞刊登的這一版本，論文作者之一張清勇作了一定的改寫(xiě)，感興趣的讀者不妨參閱原文。）