在經(jīng)深改組審議通過后，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》于近日正式發(fā)布，其中正式提出農(nóng)地的“三權(quán)分置”，在現(xiàn)有“集體所有權(quán)”和“集體成員承包經(jīng)營權(quán)”的基礎上，將承包經(jīng)營權(quán)進一步分置為集體成員的“承包權(quán)”與具體耕作者的“經(jīng)營權(quán)”。

傳統(tǒng)社會中，城鄉(xiāng)二元阻隔了農(nóng)民進城的道路。只有集體內(nèi)農(nóng)民這一身份才能承包土地，作為職業(yè)的農(nóng)民來經(jīng)營耕作土地。

但在城市化大潮下，農(nóng)民的身份與職業(yè)開始分離，農(nóng)民進城務工，不再從事耕作，因其身份承包的土地只能委托他人經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計有2.7億農(nóng)民工，對應土地的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)與承包權(quán)分離，“三權(quán)分置”也是對現(xiàn)有狀態(tài)的一種追認。此次三權(quán)分置的提出，有著“破冰”意義，實踐走在了法律和理論的前面，逼著法律和制度去完善。

在原有的制度里，承包經(jīng)營是農(nóng)民身份獨有的權(quán)利，承包人之外的土地經(jīng)營者沒有權(quán)利保障，土地耕作就會利益短期化，經(jīng)營者傾向利用化肥、農(nóng)藥等提高產(chǎn)出，不利于土壤保護和糧食品質(zhì)的提高。這種狀態(tài)也阻礙了農(nóng)業(yè)資本下鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法規(guī)?；?。

承包經(jīng)營權(quán)分置為兩權(quán)，擴展了農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民可以將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得地租，也保護了耕作者的權(quán)利，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預期。長遠來看，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個承包人的土地，進行規(guī)?；?jīng)營，有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升。

但是，“三權(quán)分置”還是一個過渡政策，城市化到今天，農(nóng)地的角色發(fā)生了巨大變化，從農(nóng)民獲得糊口的收入來源變成農(nóng)民的財產(chǎn)?，F(xiàn)有的承包權(quán)設計更多是基于農(nóng)民身份的福利配濟，而不是一種財產(chǎn)。

首先，承包權(quán)的身份屬性極大限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，抑制了財產(chǎn)的交易價格。農(nóng)地是農(nóng)民家庭財產(chǎn)最重要的組成部分，因無法賣出好價格，無法成為農(nóng)民進城的第一桶金，成為農(nóng)民市民化的障礙。

其次，農(nóng)民在承包期的經(jīng)營權(quán)是完整的，享有不被調(diào)整、不因在小城鎮(zhèn)落戶而被剝奪的權(quán)利，但這一權(quán)利在承包期結(jié)束以后無法繼承，承包期結(jié)束前離開村集體在城里落戶的話，將無法再次獲得承包權(quán)，這也成為農(nóng)民在城里落戶的顧慮。

與城市居民房產(chǎn)的可繼承可無限制轉(zhuǎn)讓相比，農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利還是受到嚴重限制的，有必要做出調(diào)整。