2018年12月15日，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)特朗普一如往常地在推特上發(fā)布消息，宣布內(nèi)政部長(zhǎng)瑞安·津凱（Ryan Zinke）將在年內(nèi)離任。此時(shí)，這名首位來自蒙大拿州的內(nèi)閣部長(zhǎng)已是焦頭爛額，在媒體推波助瀾下，司法部門已經(jīng)開始對(duì)其動(dòng)用內(nèi)政部權(quán)力插手蒙大拿州開發(fā)項(xiàng)目等以權(quán)謀私情況展開調(diào)查。

瑞安·津凱

雖然離開華府時(shí)可謂灰頭土臉，但津凱轉(zhuǎn)而進(jìn)入金融投資行業(yè)，在各種關(guān)系庇護(hù)下將生意做到了科索沃。不過，商場(chǎng)得意的津凱或許還是對(duì)其兩年多的國(guó)會(huì)眾議員生涯念念不忘，希望再次重操舊業(yè)。于是，2021年6月，津凱正式宣布他將再次出馬代表共和黨競(jìng)選蒙大拿州國(guó)會(huì)眾議員。當(dāng)然，津凱不會(huì)硬著頭皮擠進(jìn)蒙大拿州現(xiàn)有的唯一一個(gè)國(guó)會(huì)眾議員席位的選舉，而是要參選該州新增加的那個(gè)席位，但此時(shí)蒙大拿的新選區(qū)劃分還遠(yuǎn)未完成。這就意味著，當(dāng)津凱著急宣布參選時(shí)，他根本不知道自己的選區(qū)在哪里、選民是哪些人？不過他似乎相信共和黨人會(huì)給他劃出一個(gè)“安全選區(qū)”。

選區(qū)劃分：不“講究”，太“將就”

津凱指望的新選區(qū)，是2020年美國(guó)人口普查之后重新劃分國(guó)會(huì)眾議院選區(qū)的結(jié)果，也是蒙大拿州三十年來再次迎來雙選區(qū)狀態(tài)回歸。但嚴(yán)格意義上講，每十年進(jìn)行的人口普查直接牽動(dòng)的只是各州眾議院席位數(shù)量的分類，而非選區(qū)劃分本身。

根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法第一條第二款的相關(guān)規(guī)定，眾議院席位的數(shù)量要按照各州的人口比例分配，但各州人數(shù)指的是自由人總數(shù)和所有其他人口的五分之三，而人口的實(shí)際統(tǒng)計(jì)要在國(guó)會(huì)第一次會(huì)議三年內(nèi)以及其后每十年內(nèi)依照法律規(guī)定的方式進(jìn)行。

這種規(guī)定直接帶來了一些問題，比如所謂“五分之三”的表示顯然是從根本上否認(rèn)了非白人群體的平等權(quán)利，甚至所謂“未被征稅”的印第安人連“五分之三”都算不上，這從根本上就是違背民主精神的。此外，“每十年”的規(guī)定后續(xù)具體落實(shí)為從1790年開始的每十年一次進(jìn)行的人口普查。不過，值得注意的是，人口普查的定位畢竟是對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的考察，其統(tǒng)計(jì)出的各州人口數(shù)據(jù)是生活在美國(guó)的全部人口，包括具有投票權(quán)的公民以及不具備投票權(quán)的其他納稅人。

雖然在歷史上的普查中也曾以不同形式增加過“是否公民”的問題，但至少?gòu)?950年開始就并未再直接提及。這就意味著，分配435位國(guó)會(huì)眾議員席位到各州的依據(jù)并不完全是各州選民人口而是各州全部人口的比例。雖然這種錯(cuò)位的實(shí)際政治影響目前看未必“致命”，但這種錯(cuò)位的存在從本質(zhì)上完全是一種民主過程的“將就”。

按照2020年人口普查數(shù)據(jù)，最新劃分出的國(guó)會(huì)眾議院選區(qū)平均人口規(guī)模大致為76萬(wàn)人，比前次人口普查后的73萬(wàn)人略有增長(zhǎng)。在接下來的操作中，總?cè)丝诔?35（席位數(shù)）得到的76萬(wàn)人的數(shù)字就變成了一個(gè)所謂“單位值”。按照一般做法，要先保障每個(gè)州都有一個(gè)席位，這樣就先得從各州人口數(shù)量中扣除代表一個(gè)選區(qū)76萬(wàn)人的“單位值”，剩下的人口數(shù)再除以“單位值”，所得數(shù)字就是各州在“保底”的一個(gè)席位之外所能獲得的眾議院議席。

值得注意的是，各州人口很難是單位值即76萬(wàn)人的整數(shù)倍，于是就按照所謂四舍五入的方式來確定席位。這就意味著，雖然每個(gè)眾議院選區(qū)人口的單位值是76萬(wàn)人，但全美435個(gè)國(guó)會(huì)眾議院選區(qū)應(yīng)該說沒有一個(gè)選區(qū)是“標(biāo)準(zhǔn)”的76萬(wàn)人，甚至人口多的選區(qū)與人口少的選區(qū)差距極大。由于基于新人口普查的席位劃分還未完成，僅以2010年人口普查之后的選舉劃分為例，全美人口最多的眾議院選區(qū)就是蒙大拿州唯一的選區(qū)，其人口為106.8萬(wàn)人，而羅得島州第二選區(qū)以52.9萬(wàn)人成為了人口最少的選區(qū)。兩個(gè)極值之間差距將近一倍，但卻都向華盛頓派出一個(gè)國(guó)會(huì)眾議員。換言之，蒙大拿的選民“價(jià)值”只有羅得島的一半，在代議制框架下所謂“一人一票”的民主原則顯然被徹底扭曲了。

按照人口變化“分配”各州的國(guó)會(huì)眾議員席位數(shù)量之后，獲得不同數(shù)量席位的各州如何劃分選區(qū)呢？值得注意的是，聯(lián)邦憲法并沒有要求目前這種單一席位的小選區(qū)，甚至都沒有提到選區(qū)的說法。隨后的1842年《席位重新分配法》和1929年《席位分配法》才基本確定了選區(qū)劃分時(shí)所謂“緊湊”、“相連”等基本原則，直到1967年各州才基本上都接受了目前被視為“常態(tài)”的單一席位小選區(qū)方式。但由于各州層次政治力量在選區(qū)劃分中的主導(dǎo)作用，所謂“緊湊”、“相連”等原則太過寬泛到毫無意義的地步，進(jìn)而也就導(dǎo)致了大名鼎鼎的 “杰利蠑螈”（gerrymander）——出于政治目的不規(guī)則劃分選區(qū)的亂象（編注：1812年，美國(guó)馬薩諸塞州州長(zhǎng)杰利[Elbridge Gerry]將選區(qū)劃分成了類似蠑螈的奇怪形狀，這種專為某方選舉利益而設(shè)計(jì)的選區(qū)劃分方式被稱為“杰利蠑螈”）。

比如，在一個(gè)共和黨占據(jù)州長(zhǎng)和州議會(huì)的州內(nèi)，其批準(zhǔn)完成的選區(qū)劃分方案一定是想方設(shè)法把盡可能多的民主黨選民劃分到有限幾個(gè)乃至一個(gè)選區(qū)當(dāng)中，或者盡可能將民主黨選民以無法成氣候的極小比例打散、分散到各個(gè)選區(qū)中，從而達(dá)到將民主黨人當(dāng)選概率最小化、共和黨人當(dāng)選概率最大化的政治目的。這種做法無疑就是在民主過程中做手腳，以政黨私利徹底掩蓋民意表達(dá)。

最為典型的例子，是2001年接替小布什出任得克薩斯州長(zhǎng)的共和黨人里克·佩里（Rick Perry）所推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的完全服務(wù)于共和黨的不規(guī)則劃分選區(qū)。2003年，德州州議會(huì)兩院回到共和黨多數(shù)控制之下，再加上共和黨州長(zhǎng)佩里，孤星州自1872年以來首次陷入了共和黨全面主政的狀態(tài)。在這種“大好形勢(shì)”下，雖然2000年人口普查的選區(qū)重劃已經(jīng)結(jié)束，但佩里迫不及待地再次推進(jìn)選區(qū)重劃新方案，并在下次選舉中實(shí)施，還得到了一個(gè)所謂“佩里蠑螈”（Perrymander）的稱呼。其結(jié)果是，在2004年選舉產(chǎn)生的第109屆國(guó)會(huì)眾議院中，得克薩斯州32個(gè)席位不變的情況下，共和黨所控制的席位從16個(gè)增加到21個(gè)，民主黨席位從16個(gè)降低到11個(gè)。

而第109屆國(guó)會(huì)至今，共和黨在得克薩斯州國(guó)會(huì)眾議員代表團(tuán)中的絕對(duì)主導(dǎo)地位得以維持并不斷強(qiáng)化，在如今的第117屆國(guó)會(huì)共和黨以23席比12席占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。至少，難以想象在2004年前后得克薩斯州的人口或選民結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)如此之大的變化，而選舉出的兩黨議員數(shù)量變化之大，當(dāng)然是黨爭(zhēng)操弄、扭曲民意、歪曲民主的必然結(jié)果。

2020年11月3日，蒙大拿波茲曼，選民參加美國(guó)大選投票。人民視覺 資料圖

蒙大拿人民去哪兒了？

根據(jù)2020年人口普查的結(jié)果，得克薩斯州將增加兩個(gè)席位（38席）；佛羅里達(dá)州（28席）、北卡羅來納州（14席）、亞利桑那州（10席）、科羅拉多州（8席）、俄勒岡州（6席）和蒙大拿州（2席）各增加一個(gè)席位；而加利福尼亞州（52席）、紐約州（26席）、賓夕法尼亞州（17席）、伊利諾伊州（17席）、俄亥俄州（17席）、密歇根州（13席）和西弗吉尼亞州（2席）各減少了一個(gè)席位。從總體趨勢(shì)上看，2020年的情況基本上延續(xù)了2010年展現(xiàn)出的新世紀(jì)以來的大趨勢(shì)：中西部人口相對(duì)萎縮，南方沿海州以及落基山區(qū)各州人口相對(duì)增加。這些席位數(shù)量變化的各州當(dāng)然要面對(duì)選區(qū)劃分大改動(dòng)的問題，但即便是席位數(shù)量不變的州，由于內(nèi)部人口分布的變化，也要面臨選區(qū)重劃的問題。

截至12月3日，已經(jīng)有25個(gè)州即一半州完成了選區(qū)重劃，從總體上態(tài)勢(shì)看的確對(duì)共和黨稍顯有利。當(dāng)然，這種對(duì)共和黨有利的判斷并不能以上述各州席位增減來完全判斷。的確，得克薩斯、佛羅里達(dá)的席位增加，大概是會(huì)對(duì)共和黨有利，但一些民主黨州席位的減少也未必意味著民主黨席位的減少。比如已經(jīng)批準(zhǔn)了新方案的伊利諾伊，雖然總體上從18席減少到17席，但民主黨占據(jù)優(yōu)勢(shì)的席位從11席增加到了13席，損失全部由共和黨承擔(dān)。又如，四個(gè)席位的艾奧瓦州雖然總體數(shù)量不變，但共和黨的安全席位增至兩席，搖擺席位從三席降為兩席，從而減低了民主黨勝出的可能性。

到底哪個(gè)黨可能從中獲益更多，可能需要全部50個(gè)州都批準(zhǔn)各自新選區(qū)地圖之后才能準(zhǔn)確算出。目前，只能說因?yàn)?3個(gè)州州長(zhǎng)、州議會(huì)同屬共和黨，而民主黨主導(dǎo)州長(zhǎng)和州議會(huì)的州為16個(gè)，所以共和黨在重劃選區(qū)的過程中總體優(yōu)勢(shì)的傾向很大而已。當(dāng)然，基于中期選舉對(duì)總統(tǒng)所在黨持續(xù)不利的歷史經(jīng)驗(yàn)以及目前民主黨在國(guó)會(huì)兩院極為微弱的優(yōu)勢(shì)地位，選區(qū)劃分的影響可能是微乎其微的，更何況是強(qiáng)化而非逆轉(zhuǎn)。

雖然州長(zhǎng)與州議會(huì)的影響重大，但目前至少10個(gè)州也采取了設(shè)置獨(dú)立委員會(huì)的方式來確定新方案，其中也包括擁有一個(gè)五人組成的“選區(qū)與重新分配委員會(huì)”的蒙大拿州在內(nèi)。但從蒙大拿這個(gè)委員會(huì)的實(shí)際運(yùn)作看，其中的所謂“獨(dú)立”大概也只是黨爭(zhēng)的“幌子”。

共和黨人批評(píng)稱，民主黨的方案是在蒙大拿內(nèi)部劃分出一個(gè)“小加州”，甚至開始將該計(jì)劃的地圖攻擊為“蒙大尼福尼亞”（Montanifornia）。人民視覺  資料圖

蒙大拿的選區(qū)與重新分配委員會(huì)由州議會(huì)兩院兩黨各自提名的四位黨派屬性成員以及由州最高法院提名的蒙大拿大學(xué)法學(xué)教授梅琳·史密斯（Maylinn Smith）組成，并由史密斯出任主席。如此看似黨派平衡的委員會(huì)，從10月19日提出并審議的第一個(gè)方案開始，就遭遇了州層次兩黨政治精英的兩面夾擊。民主黨提出了從北到南、大概同蒙大拿州西部斜線邊界平行的劃分方式，將人口較多的海倫娜和利文斯通等城鎮(zhèn)納入，但需要分割卡利斯貝爾、哥倫布瀑布以及懷特菲什等縣，從而確保在該州西部新劃分出選區(qū)更有可能選舉出民主黨人。該方案很快在蒙大拿州議會(huì)中遭遇了共和黨人的極大反對(duì)，其實(shí)原本州議會(huì)就不太贊同由一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)來劃分選區(qū)。共和黨人批評(píng)稱，民主黨的方案是在蒙大拿內(nèi)部劃分出一個(gè)“小加州”，甚至開始將該計(jì)劃的地圖攻擊為“蒙大尼福尼亞”（Montanifornia）。

在其后近一個(gè)月的討論中，委員會(huì)成員提出了13個(gè)不同的方案，蒙大拿州的兩黨也分別組織支持者集會(huì)、通過政治團(tuán)體發(fā)表言論等各種方式向委員會(huì)施壓。最終，委員會(huì)主席史密斯接受了一個(gè)所謂更具“競(jìng)爭(zhēng)性”的版本，事實(shí)上就是允許西部新的選區(qū)基本上也具有共和黨傾向。史密斯這樣選擇的理由是：這種方式僅僅會(huì)分割龐德拉一個(gè)縣，而且與上個(gè)世紀(jì)90年代之前蒙大拿兩個(gè)國(guó)會(huì)眾議院選區(qū)時(shí)的劃分基本一致。對(duì)史密斯而言，雖然共和黨陣營(yíng)也不認(rèn)同她這個(gè)主席，但她在一個(gè)長(zhǎng)期共和黨相對(duì)主導(dǎo)的州政背景下強(qiáng)行支持劃出一個(gè)民主黨的“安全選區(qū)”也是難以想象的。于是，如果1992年之前類似的選區(qū)劃分可以選舉出民主黨人，如今類似的劃分對(duì)兩黨而言就是所謂“合理”的。

在史密斯及其委員會(huì)“刻舟求劍”式的維持“競(jìng)爭(zhēng)性”的決定之下，等待了半年的津凱終于看到了自己要競(jìng)選、甚至自己將勝出的選區(qū)。也就是說，在不久的未來，將再次重返國(guó)會(huì)山的津凱與其說是蒙大拿新選區(qū)選民的選擇，不如說是“史密斯們”的選擇。

“聯(lián)邦明察局”是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)人民大學(xué)美國(guó)研究中心秘書長(zhǎng)刁大明的專欄，對(duì)“聯(lián)邦”（United States，即美國(guó)）之事洞明察鑒之。