中國(guó)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這一點(diǎn)已經(jīng)成為政學(xué)精英的共識(shí)。然而，在有關(guān)中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的精英論說(shuō)中，福利國(guó)家始終是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管意識(shí)形態(tài)取向根源于何處，哪怕是新舊凱恩斯主義、新舊國(guó)家主義，很多中國(guó)精英在談到“福利國(guó)家”之時(shí)，卻都會(huì)突然變臉，一下子變成了米塞斯和哈耶克的同道，諸如“福利國(guó)家養(yǎng)懶漢”、“福利陷阱論”、“福利國(guó)家危機(jī)論”等就會(huì)大行其道。君不見(jiàn)，世界上無(wú)論什么東西，一變成“中國(guó)式”就大變模樣，大走其形，凱恩斯主義、國(guó)家主義也不例外。

眾所周知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的短期目標(biāo)，是提升國(guó)內(nèi)民間投資和民間消費(fèi)。然而，在可見(jiàn)的未來(lái)，由于各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效的分散，國(guó)民對(duì)未來(lái)收入的預(yù)期極其不穩(wěn)定，而對(duì)未來(lái)支出快速增長(zhǎng)的預(yù)期卻是確定無(wú)疑的，因此中國(guó)居民的儲(chǔ)蓄率（以各種理財(cái)?shù)男问剑┮廊粫?huì)持續(xù)攀升，自然造成消費(fèi)率難以提高。

這個(gè)問(wèn)題已困擾中國(guó)幾十年了，盡管中國(guó)在過(guò)去幾十年中取得了相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，中國(guó)政府也始終奉行發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)，即將政府施政的重心甚至政權(quán)的合法性都放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之上。

一、福利國(guó)家建設(shè)應(yīng)該與否是偽問(wèn)題，如何建設(shè)才是真問(wèn)題

可是，中國(guó)的發(fā)展主義僅僅是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義，缺少社會(huì)發(fā)展主義的要素。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型亟待社會(huì)政策變革，其方向是重建一個(gè)適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的福利國(guó)家。福利國(guó)家建設(shè)并不一定與市場(chǎng)化建設(shè)相悖，也不一定會(huì)有損于市場(chǎng)運(yùn)行的效率。正如市場(chǎng)機(jī)制本身有多樣性，福利國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)也有多樣性。實(shí)施“積極的社會(huì)政策”，建設(shè)一個(gè)發(fā)展型福利國(guó)家，使之成為市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的社會(huì)基礎(chǔ)。

由于語(yǔ)言的問(wèn)題，很多很多人往往把“福利國(guó)家”理解為福利水平較高的國(guó)家。其實(shí)，這是一種誤解。“福利國(guó)家”一詞可以簡(jiǎn)單地理解為對(duì)福利的提供負(fù)有一定責(zé)任的政府，可以適用于任何經(jīng)濟(jì)體中的政府施政行為和模式。

按照這一理解，福利國(guó)家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也會(huì)有高有低。福利國(guó)家無(wú)所不在，當(dāng)然，福利國(guó)家或社會(huì)保護(hù)體系發(fā)展到何種程度，取決于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

而且，福利國(guó)家的建設(shè)也是一個(gè)永無(wú)止境的過(guò)程，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在其中所扮演的角色，日益呈現(xiàn)多樣化的格局，即便在發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，無(wú)論福利國(guó)家的改革走向何方，歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府在社會(huì)政策上的支出，卻沒(méi)有下降。

因此，福利國(guó)家建設(shè)的問(wèn)題，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，絕不是一個(gè)可以回避的問(wèn)題。無(wú)論如何評(píng)價(jià)，中國(guó)事實(shí)上正在建設(shè)一個(gè)福利國(guó)家。過(guò)去近二十年來(lái)，中國(guó)政府在社會(huì)保障制度建設(shè)上付出的努力，正是不折不扣的福利國(guó)家建設(shè)?？墒?，中國(guó)的福利國(guó)家建設(shè)，一方面與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高不相適應(yīng)，呈現(xiàn)為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設(shè)方面進(jìn)展緩慢，造成國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在福利籌資、福利提供和福利監(jiān)管各領(lǐng)域的邊界不清、職能錯(cuò)位，既損害了公平也不利于效率。

因此，中國(guó)福利國(guó)家的轉(zhuǎn)型理應(yīng)成為中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義。中國(guó)的福利國(guó)家建設(shè)，亟待擺脫既有的行政化藩籬，亟待創(chuàng)新治理模式，亟待走上一條讓行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制相互融合、相得益彰的新路。簡(jiǎn)言之，走向發(fā)展型福利國(guó)家（developmental welfare state）。

二、走向社會(huì)發(fā)展主義：社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以相輔相成

在有關(guān)社會(huì)政策的國(guó)際文獻(xiàn)中，探究所謂“發(fā)展型社會(huì)政策”（developmental social policy）、“積極的社會(huì)政策”（active social policy）或發(fā)展型福利國(guó)家，是近三十年來(lái)的一個(gè)熱點(diǎn)，正試圖解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展如何相得益彰這一老問(wèn)題。

眾所周知，在1970年代石油危機(jī)爆發(fā)之后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的福利國(guó)家模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，龐大的社會(huì)福利開(kāi)支被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。在意識(shí)形態(tài)上，新自由主義興起，各種抨擊福利國(guó)家的論述風(fēng)起云涌。長(zhǎng)期以來(lái)，在人們的印象中，福利國(guó)家社會(huì)政策的實(shí)施，無(wú)非是財(cái)富的再分配，并不能直接促進(jìn)財(cái)富的增長(zhǎng)。毫無(wú)疑問(wèn)，保護(hù)型的社會(huì)政策為新自由主義對(duì)社會(huì)政策的抨擊提供了土壤。二十世紀(jì)最后二十年，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，福利國(guó)家的收縮成為一時(shí)之選；而在發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)政策的發(fā)展障礙重重。

在這樣的背景下，國(guó)際社會(huì)政策學(xué)術(shù)界興起了從發(fā)展主義角度來(lái)研究社會(huì)政策的新思潮，主張社會(huì)政策絕非僅僅涉及財(cái)富的再分配，也可能通過(guò)各種方式來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這種所謂的“發(fā)展型社會(huì)政策”著重于個(gè)人（尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體中的成員）、家庭、社區(qū)、民間組織和政府機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)于發(fā)展型社會(huì)政策，最早的論述是美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校教授詹姆斯·梅志里（James Midgley）1995年出版的《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利中的發(fā)展型思路》（Social Development : The Developmental Perspective in Social Welfare）一書(shū)。在此之前，社會(huì)政策文獻(xiàn)中的經(jīng)典性話題是所謂“剩余型”和“制度型”福利國(guó)家之爭(zhēng)，而梅志里則提出發(fā)展主義的新思路，主張超越這一爭(zhēng)論，把家庭、社區(qū)、民間組織甚至市場(chǎng)力量（即營(yíng)利性組織）、國(guó)家的努力，整合到一個(gè)協(xié)同推進(jìn)社會(huì)福利的新制度框架之中，從而使社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)起來(lái)。

2004年，梅志里和時(shí)任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授安東尼·霍爾（Anthony Hall）合著了《發(fā)展型社會(huì)政策》（Social Policy for Development）一書(shū)，進(jìn)一步發(fā)展這一理論框架。值得注意的是，梅志里等學(xué)者所提出的發(fā)展型社會(huì)政策的思路，主要是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策。在他們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不高、政府財(cái)力比較薄弱的發(fā)展中國(guó)家，不能盲目追尋發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展福利國(guó)家的既有道路，而是必須探尋將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展之路；甚至在某種意義上，社會(huì)政策固然不必為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，但必須有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。唯有如此，社會(huì)發(fā)展才能具有可持續(xù)性。

毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展型社會(huì)政策的適用性絕不限于發(fā)展中國(guó)家，而是同樣適用于發(fā)達(dá)國(guó)家，具有普適性。實(shí)際上，就在梅志里致力于以發(fā)展中國(guó)家為背景構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)政策的理論框架的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)政策學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)了百花齊放的態(tài)勢(shì)，多種理論同時(shí)孕育成長(zhǎng)，為發(fā)展型社會(huì)政策的發(fā)展提供了肥沃的土壤。這些理論包括：

·“社會(huì)投資”（social investment）理論，把國(guó)家與社會(huì)的福利開(kāi)支視為社會(huì)投資而非社會(huì)消費(fèi)，不僅重視社會(huì)政策對(duì)推進(jìn)社會(huì)公平的作用，而且強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

·工作福利（workfare）理論，強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)就業(yè)為中心的社會(huì)福利政策，推動(dòng)福利的受益者參與勞動(dòng)力市場(chǎng)。

·福利混合經(jīng)濟(jì)（mix welfare economy）或福利多元主義（welfare pluralism）理論，高度強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社區(qū)、市場(chǎng)、家庭協(xié)同發(fā)揮作用。

·能促型國(guó)家（enabling state）理論，探討了國(guó)家如何通過(guò)推動(dòng)社區(qū)和非營(yíng)利組織的能力建設(shè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家福利國(guó)家的轉(zhuǎn)型，從而一方面完善社會(huì)保護(hù)，另一方面推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在以上理論中，相當(dāng)一部分源于對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利改革的研究。值得注意的是，發(fā)展型社會(huì)政策的研究依然方興未艾，上述理論迄今并沒(méi)有得到充分的整合。

至于積極的、發(fā)展型的社會(huì)政策林林總總，但歸納起來(lái)，主要有兩方面：其一是加強(qiáng)醫(yī)療、教育和社會(huì)救助，從而強(qiáng)化福利領(lǐng)取人的人力資本，提高其參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力；其二是通過(guò)鼓勵(lì)性或者懲戒性措施，要求福利領(lǐng)取人接受工作培訓(xùn)，參加社區(qū)公益活動(dòng)，參加非社區(qū)性志愿服務(wù)，為其創(chuàng)業(yè)提供財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)支持（咨詢、信息提供等），為他們提供法律援助等。

理念的轉(zhuǎn)變具有巨大的威力。隨著發(fā)展型舉措的不斷增加和改善，社會(huì)政策不再是消極的、保護(hù)型的措施，而成為推進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種積極手段。福利國(guó)家的重建有了廣泛的理論基礎(chǔ)。

三、積極社會(huì)政策的廣闊天地

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，盡管各國(guó)政府的施政理念有所不同，但其共同點(diǎn)是將福利國(guó)家治理模式的改革納入“積極社會(huì)政策”的框架。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）著力推動(dòng)這一治理創(chuàng)新。

所謂“積極社會(huì)政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會(huì)項(xiàng)目的重心，從保障民眾免受風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向其能力建設(shè)，并且以更好的方式利用其能力。將積極社會(huì)政策作為施政主軸的福利國(guó)家，自然被稱為“積極福利國(guó)家”，而那些將過(guò)去的消極社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極社會(huì)政策的改革舉措，被稱為“社會(huì)激活政策”（social activation policy）或“社會(huì)激活項(xiàng)目”（social activation programmes）。

福利國(guó)家的這一改革取向，最終目標(biāo)是召集并塑造“積極的公民”（active citizenship），強(qiáng)化公民的責(zé)任感，通過(guò)積極參與和選擇，將“消極的社會(huì)”改造為“積極的社會(huì)”。

積極社會(huì)政策其實(shí)并非全新理念。在此概念提出之前，有關(guān)積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策（active labour market policy）的研究和實(shí)踐早已行之有年，前者的宗旨是將勞動(dòng)政策的重心從失業(yè)保護(hù)轉(zhuǎn)為就業(yè)促進(jìn)，而后者的取向是將社會(huì)福利政策從收入支持的提供轉(zhuǎn)為工作能力的培養(yǎng)。

積極社會(huì)政策的框架將原來(lái)兩個(gè)略有不同但頗多重疊的研究與政策領(lǐng)域整合起來(lái)，由此形成社會(huì)激活努力不再限于有工作能力的失業(yè)者和就業(yè)政策，而是從就業(yè)政策擴(kuò)展到兒童政策、弱勢(shì)人群政策、老年人政策等。

就中國(guó)而言，社會(huì)政策的變革，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)增長(zhǎng)”和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型來(lái)說(shuō)，并不一定都是遠(yuǎn)水。關(guān)鍵在于如何選擇社會(huì)政策變革的路徑，使之一方面能有效幫助民眾分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又能同市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行相行不悖。

例如，筆者在2012年提出的“全民健康保險(xiǎn)”（簡(jiǎn)稱“全民健?！?，亦可稱“準(zhǔn)全民公費(fèi)醫(yī)療”）之策，就是這樣一種“近水”。作為一種“發(fā)展型社會(huì)政策”，全民健保的思路非常簡(jiǎn)單，即廢除現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而由國(guó)家財(cái)政出資，加上國(guó)民繳費(fèi)，建立一個(gè)繳費(fèi)水平統(tǒng)一、給付水平統(tǒng)一的全民健康保險(xiǎn)體系。國(guó)家財(cái)政出資至少應(yīng)該為每人每年1000元，而國(guó)民健保費(fèi)可以設(shè)定在每人每年200元（低收入者免予繳費(fèi)），兩者今后均隨著人均GDP的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。有了這樣的籌資水平，所有國(guó)民均可至少享受現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的待遇水平，即大約75%上下的醫(yī)藥費(fèi)用將由全民健保來(lái)支付。國(guó)家在各省設(shè)立全民健保局，代表所有參保者向各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)買醫(yī)藥服務(wù)，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)則可以走向有管理的市場(chǎng)化。在全民健康保險(xiǎn)制度之外，民營(yíng)健康保險(xiǎn)也有足夠的空間獲得發(fā)展。

全民健保的構(gòu)想不僅能將現(xiàn)行碎片化的全民醫(yī)療保險(xiǎn)體系整合起來(lái)，而且還能消解其中所蘊(yùn)含的諸多老大難問(wèn)題，例如個(gè)人賬戶的存廢、異地就醫(yī)的管理、醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等等。更為重要的是，全民健保制度的建立還能在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)效果，即具有發(fā)展型的特征。這是因?yàn)椋呦蛉窠”５牡谝徊?，就是立即停止城?zhèn)職工醫(yī)保的繳費(fèi)。這意味著，原本大約1000億元的職工個(gè)人繳費(fèi)將得以中止，而直接變成職工們的現(xiàn)金收入，這筆錢極有望轉(zhuǎn)化為消費(fèi)；原本大約3000億元的單位繳費(fèi)也將得以中止，極有望幫助所有企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，即降低企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的總水平。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平之高絕對(duì)處在世界第一集團(tuán)之列。

此外，現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工醫(yī)?；疬€有大約1500億元的個(gè)人賬戶結(jié)余，也完全有望釋放為當(dāng)年消費(fèi)，而不必讓參保者為這些沉淀資金的不斷貶值而發(fā)愁。推進(jìn)全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國(guó)政府財(cái)政支出總額的5%到6%。這一筆“積極財(cái)政政策”，其實(shí)也是一種“積極的社會(huì)政策”，看起來(lái)微不足道，但在短期內(nèi)相當(dāng)于綜合性的減稅計(jì)劃，絕對(duì)可以為“穩(wěn)增長(zhǎng)”助一臂之力；在中期內(nèi)可以幫助醫(yī)療保險(xiǎn)體系完善；在長(zhǎng)期內(nèi)可以成為中國(guó)福利國(guó)家制度建設(shè)的一個(gè)典范。

近來(lái)，筆者將全民健康保險(xiǎn)的設(shè)想更名為全民公費(fèi)醫(yī)療。這一更改有充分的學(xué)理依據(jù)，筆者將另文詳論，但或?qū)⒓て鹦伦杂芍髁x者的憤怒，認(rèn)為全民公費(fèi)醫(yī)療制度的實(shí)施將損害市場(chǎng)機(jī)制?？讨矍髣κ枪爬系挠薮?，中國(guó)的新自由主義者應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)了。實(shí)際上，正如筆者11月17日在本公眾號(hào)上的文章所說(shuō)，全民公費(fèi)醫(yī)療也可以走市場(chǎng)化的道路。

“積極社會(huì)政策”有很多很多，“發(fā)展型福利國(guó)家”也有很多發(fā)展模式。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型能否成功，在于我們能否在福利國(guó)家建設(shè)上拋棄陳腐的理念，從社會(huì)發(fā)展主義的新視角，重新探索社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在社會(huì)政策的變革與發(fā)展方面始終陷入一種零敲碎打的局面，缺乏一個(gè)持續(xù)有力、一以貫之、協(xié)調(diào)平衡的福利國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型不利的一個(gè)重要原因。唯有清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能有效地推進(jìn)必要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革。

（本文經(jīng)授權(quán)取自作者的微信公眾號(hào)“顧昕”，并有重新編輯。）