直到1991年頒布新憲法前，地方政府打擊犯罪與保障治安的資格與責(zé)任并不明確。幾乎所有的公共服務(wù)，從衛(wèi)生、教育到治安，都由中央政府提供。地方政府既虛弱又不穩(wěn)定，從1948年到1988年，四十年中，麥德林竟換過(guò)49任市長(zhǎng)。而中央政府也沒(méi)有準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)這種新型的有組織犯罪、能力增強(qiáng)的游擊隊(duì)和準(zhǔn)軍事組織，只能用一支陳舊和業(yè)余的警察、情報(bào)和武裝力量，以及一個(gè)可笑的司法和監(jiān)獄系統(tǒng)來(lái)勉強(qiáng)支撐。在他們采取行動(dòng)前，關(guān)鍵部門(mén)已被滲透和腐化。

當(dāng)時(shí)人們有了一種共識(shí)：司法系統(tǒng)需要改革，公務(wù)員隊(duì)伍需要改革。而引入的各種改革還需要和新憲法匹配。新憲法并沒(méi)有立竿見(jiàn)影地促使各種機(jī)構(gòu)有更好的表現(xiàn)，但越來(lái)越多的人根據(jù)憲法的總體方向行動(dòng)，這是哥倫比亞一個(gè)十分重要的時(shí)刻。

新憲法加大了政治、行政以及一些財(cái)政領(lǐng)域的分權(quán)，重新定義了市長(zhǎng)角色，也確立了新的審計(jì)和監(jiān)管的原則。不過(guò)，仍然需要有能力、遠(yuǎn)見(jiàn)和獻(xiàn)身精神的市長(zhǎng)，把這些新工具轉(zhuǎn)換成照顧窮人的改革。即便有了1991年的憲法改革，哥倫比亞的很多城市和小城鎮(zhèn)，仍然落在腐敗和無(wú)能的市長(zhǎng)手上。

重新定義市長(zhǎng)的權(quán)力

19世紀(jì)以來(lái)，哥倫比亞大城市的市長(zhǎng)就由總統(tǒng)任命。小城市的市長(zhǎng)由省長(zhǎng)任命，省長(zhǎng)由總統(tǒng)任命。這些市長(zhǎng)全是自上而下任命，所以也能被輕易解職。于是，市長(zhǎng)更替十分頻繁。從1948年到1988年，麥德林有過(guò)49任市長(zhǎng)，而這并不是孤例。由于缺少放權(quán)，這個(gè)國(guó)家的地方政府效率很低。中間層級(jí)也同樣如此。1986年，曾有一定程度的改革，頒布了哥倫比亞所有城市直接選舉市長(zhǎng)的法律。最初每個(gè)市長(zhǎng)有兩年任期。新憲法修改成三年，從2004年起修改為四年。

新憲法還定義了中央政府向地方城市放權(quán)的內(nèi)容——主要是教育與衛(wèi)生兩方面，這是地方政府最重要的兩大領(lǐng)域。這些權(quán)力移交有嚴(yán)格的制約。預(yù)算只能投入特定方面，比如教師的薪水。他們的收入也必須嚴(yán)格符合全國(guó)水平。從此教師薪水由當(dāng)?shù)卣Ц叮苤匾暤某鞘虚_(kāi)始努力升級(jí)學(xué)校。2004年以來(lái)，教育是塞爾西奧·法哈多與阿隆索·薩拉查執(zhí)政時(shí)期的麥德林改革議程的中心項(xiàng)目。

治安方面，新憲法確定市長(zhǎng)是警察隊(duì)伍的首腦。警察局長(zhǎng)并不是由市長(zhǎng)任命，但新憲法確定市長(zhǎng)是警察局長(zhǎng)的上級(jí)。從1991年以來(lái)，出現(xiàn)了一條學(xué)習(xí)曲線——市長(zhǎng)要學(xué)習(xí)治安，警察則要學(xué)習(xí)如何與市長(zhǎng)合作。很多事情取決于執(zhí)政市長(zhǎng)的政治意愿。他們?cè)俨荒苄涫峙杂^抱怨治安問(wèn)題，必須本人親力親為。

城市規(guī)劃方面，一條法律也成了哥倫比亞城市規(guī)劃的分水嶺。1989年的法律引入了新的城市規(guī)劃工具——尤其是土地分區(qū)利用規(guī)劃。過(guò)去，雖然也有一些成果，但這條法律規(guī)定更加強(qiáng)制性、細(xì)節(jié)化和技術(shù)化。

制訂法律固然十分重要，但仍需要有能力的人去落實(shí)它們：像波哥大的杰米·卡斯特羅（Jaime Castro）、安塔納斯·莫克斯（Antonas Mockus）與恩里克·潘納羅薩（Enrique Pe?alosa）那樣的市長(zhǎng)?？ㄋ固亓_是哥倫比亞放權(quán)之父，制憲會(huì)議的成員。潘納羅薩是求學(xué)美國(guó)的城市規(guī)劃師，懂得如何真正整合城市。麥德林的塞爾西奧·法哈多出身顯赫的建筑師家庭。

在麥德林，還有很多有改革精神的當(dāng)?shù)厝宋?，沒(méi)法贏得選戰(zhàn)。他們?cè)谑鬀Q心建立一個(gè)獨(dú)立的政治平臺(tái)，推舉塞爾西奧·法哈多為市長(zhǎng)候選人。法哈多曾離開(kāi)麥德林去美國(guó)求學(xué)。他的父親是著名的建筑師，他本人是數(shù)學(xué)家，波哥大安第斯大學(xué)的教授。然而，他與麥德林的聯(lián)系始于1990年代中期在和平委員會(huì)任職之時(shí)，他為麥德林當(dāng)?shù)貓?bào)紙寫(xiě)過(guò)文章。法哈多在2000年第一次參選時(shí)敗選，但給公眾留下了很好的印象，2003年他再次競(jìng)選，成功獲勝。

法哈多引入了1990年代以來(lái)活躍在民間團(tuán)體的所有人才。他們不屬于法哈多的傳統(tǒng)朋友圈，但法哈多是這個(gè)偉大的團(tuán)隊(duì)締造者。作為數(shù)學(xué)家，他總是先衡量?jī)?yōu)選次序，再付諸行動(dòng)。他言辭低調(diào)，但敢于堅(jiān)持己見(jiàn)，把各路集團(tuán)聚攏在談判桌上，其中包括開(kāi)明的私人老板。他和他的團(tuán)隊(duì)做的第一件事是確立了執(zhí)政的道德原則，每個(gè)人都要遵信：其中政治透明和零腐敗是他格外看重的兩條。

麥德林從販毒集團(tuán)的暴力溫床轉(zhuǎn)變?yōu)橐蛔鶆?chuàng)新城市的經(jīng)歷，為其他城市提供了借鑒。（Luis Echeverri Urrea/Shutterstock.com）

向波哥大學(xué)習(xí)

1995年到2003年的波哥大不僅是麥德林的榜樣，也是整個(gè)哥倫比亞的榜樣，之后還成為其他城市與國(guó)家的榜樣。波哥大的市長(zhǎng)證明，普通人不但能治理城市，而且能指導(dǎo)城市發(fā)展的方向，城市并不是自我生長(zhǎng)、不受控制的怪物。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究，正視問(wèn)題，明確目標(biāo)，擇善而從，并與公務(wù)員系統(tǒng)開(kāi)誠(chéng)布公地密切交流，管理者能讓城市更快地進(jìn)入良性發(fā)展。

波哥大的經(jīng)驗(yàn)對(duì)麥德林很多人是啟示：我們能夠通過(guò)管理，保障社會(huì)的公共利益。很多人曾經(jīng)認(rèn)為政治就是盜竊。公民開(kāi)始發(fā)問(wèn)：“為什么我們的城市不能像波哥大那樣做，為什么我們沒(méi)有誠(chéng)實(shí)與能干的市長(zhǎng)？”

潘納羅薩與莫克斯還再次引入了公共空間的整套觀念。當(dāng)時(shí)的哥倫比亞，已經(jīng)有六十年沒(méi)人討論公共空間。所以，他們遇到的阻力不只是沒(méi)有人討論人行道、步行、公園、圖書(shū)館，也包括沒(méi)有人討論城市是屬于每一個(gè)人的，甚至有人出于各種目的，干涉他們討論這些公共議題。

波哥大的市長(zhǎng)們還做了一些其他事情：他們要求城市的所有地區(qū)必須統(tǒng)一公共基建的建材質(zhì)量——貧困社區(qū)不能使用低質(zhì)量的建材。這看上去不言而喻，但在哥倫比亞卻是革命性的。到了1990年代末，哥倫比亞全國(guó)的市長(zhǎng)候選人都在討論公共空間，許諾他們會(huì)以波哥大為榜樣。然而，很多人并沒(méi)有完全理解，這不僅是改善公共空間，而是徹底不同的政治取向和管理城市的方法。

城市市政系統(tǒng)的改革

1950年代著名的國(guó)際城市規(guī)劃師維納和澤特（Wiener and Sert）受邀為麥德林制訂城市規(guī)劃，當(dāng)時(shí)他們就提出了地鐵系統(tǒng)。那個(gè)計(jì)劃雄心勃勃，但由于地方政府的弱勢(shì)，計(jì)劃只落實(shí)了很小一部分。但建設(shè)地鐵的想法一直沒(méi)有銷聲匿跡。1980年代后期地鐵建設(shè)終于開(kāi)始啟動(dòng)，1995年建成了兩條線路和大約30個(gè)站點(diǎn)。哥倫比亞的其他城市都沒(méi)有地鐵，所以麥德林的地鐵引起正反兩方面的激烈爭(zhēng)議。有一個(gè)重要反對(duì)觀點(diǎn)就是，指責(zé)建設(shè)地鐵的成本和疑似腐敗。地鐵建設(shè)摧毀了市政府的財(cái)政，但也給城市引入了新的空間結(jié)構(gòu)。地鐵站被無(wú)數(shù)廣場(chǎng)環(huán)繞，站點(diǎn)周圍的人行道也被拓寬了。

隨著1990年代中期地鐵的落成，麥德林進(jìn)入了短暫的衰退。地鐵雖然建成，但市政府沒(méi)有余錢(qián)去做其他事。當(dāng)然，私人企業(yè)和開(kāi)明的當(dāng)?shù)鼐⒖吹搅瞬ǜ绱蟮母母?，他們說(shuō)：“我們也需要一個(gè)更好的人為我們的城市做點(diǎn)事情。我們有了地鐵，但我們還要做些其他事情。”

2001年到2003年的市長(zhǎng)路易·佩雷斯（LuisPerez）建設(shè)了第一條纜車線路。實(shí)際上，他是去西班牙的畢爾巴鄂時(shí)，見(jiàn)識(shí)了古根海姆博物館。他需要一些象征性的東西來(lái)改變城市的形象，于是他想到了纜車。佩雷斯不是第一個(gè)有這個(gè)主意的人，建設(shè)地鐵的集團(tuán)也在積極游說(shuō)這個(gè)項(xiàng)目。不過(guò)，佩雷斯也在市區(qū)建設(shè)了一些高質(zhì)量的公共建筑——一座圖書(shū)館和一座音樂(lè)學(xué)院——雖然他的政策沒(méi)有連續(xù)性。

城市針灸術(shù)-- PUI

除了市長(zhǎng)，建筑師也起了很大作用。亞歷杭德羅·埃切維里在巴塞羅那學(xué)習(xí)城市學(xué)和建筑學(xué)，與他的團(tuán)隊(duì)寫(xiě)過(guò)一些討論纜車的重要文章。他們認(rèn)為，比起那些架在社區(qū)上方的設(shè)施，更重要的是，把碎片狀態(tài)的社區(qū)聯(lián)系起來(lái)。法哈多讓埃切維里引入了他的團(tuán)隊(duì)，他們進(jìn)行了一些復(fù)雜的社區(qū)介入項(xiàng)目，所謂“城市針灸術(shù)”。他們稱之為——城市整合項(xiàng)目（proyectos urbanos integrales，簡(jiǎn)稱PUI）。這個(gè)團(tuán)隊(duì)會(huì)立刻著手實(shí)施簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，同時(shí)規(guī)劃更加復(fù)雜的項(xiàng)目。

 

麥德林第13社區(qū)的人行道是這個(gè)最貧困社區(qū)的眾多市政項(xiàng)目之一，旨在改善居民的城市出行條件。（Christopher Swope/ Citiscope）

PUI其實(shí)是針對(duì)麥德林特定地區(qū)的多重社區(qū)介入項(xiàng)目，它是一種高度參與性與特殊化的貧民窟更新形式。他們首先根據(jù)人類發(fā)展與貧困指數(shù)，來(lái)確定最關(guān)鍵人群。他們的思路是：如果介入麥德林最關(guān)鍵的地區(qū)，不僅會(huì)幫助到最有需要的人，而且對(duì)麥德林的人類發(fā)展總體指數(shù)有重大提升。麥德林有16個(gè)區(qū)，他們選擇從第1區(qū)和第2區(qū)開(kāi)始，那是麥德林最貧困的社區(qū)，也是建設(shè)纜車的地方。

下一步是定義介入，制訂總體規(guī)劃。他們需要走出辦公室去和社區(qū)合作，與社區(qū)一道規(guī)劃一道設(shè)計(jì)。在決定建設(shè)什么樣式的人行道之前，他們弄清楚了人們?cè)谏鐓^(qū)的出行習(xí)慣。他們還會(huì)咨詢社區(qū)居民希望在哪里聚集，需要硬質(zhì)鋪裝還是綠地，是否需要種植樹(shù)木。同時(shí)他們也開(kāi)始建設(shè)圖書(shū)館、巨大的新學(xué)校、小企業(yè)援助中心等等。用這樣的方法，PUI在四年內(nèi)完成了80%的規(guī)劃項(xiàng)目，而沒(méi)有讓規(guī)劃只停留在圖紙上。

PUI項(xiàng)目成功的另一個(gè)原因是：始終用一種連貫、整合、協(xié)調(diào)的方式推進(jìn)。并不是一個(gè)部門(mén)自顧自建設(shè)學(xué)校，另一個(gè)部門(mén)自顧自建設(shè)警察局。每個(gè)PUI項(xiàng)目后面都有一個(gè)任務(wù)小組，會(huì)相互溝通和協(xié)調(diào)。

除了PUI項(xiàng)目，還有街道改造項(xiàng)目--新北部（el nuevo Norte），歷史城區(qū)的南北向大道Carabobo整條大街被整改成步行街，突破了貧困社區(qū)和富裕社區(qū)之間壁壘,并建設(shè)了一系列新的文化場(chǎng)館。

法哈多是麥德林第一位真正對(duì)當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)負(fù)過(guò)責(zé)任的市長(zhǎng)。他把教育看作反對(duì)社會(huì)不平等的軸心。他既有物質(zhì)方面的作為——比如建設(shè)新學(xué)校、更新舊校舍，也有針對(duì)教師的職業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)大學(xué)與當(dāng)?shù)馗咧械暮献?，幫助中學(xué)改進(jìn)績(jī)效和質(zhì)量?？偠灾ü嘈坌牟馗脑炝他湹铝值慕逃到y(tǒng)，在麥德林最貧困的地區(qū)下的功夫最多。

法哈多也關(guān)心公共空間，尤其是圖書(shū)館，因?yàn)閳D書(shū)館是數(shù)字中心，有益于文化事業(yè)，是教育的重要空間。此外他們?cè)诟鱾€(gè)社區(qū)建設(shè)文化中心，在情況最復(fù)雜的社區(qū)建設(shè)職業(yè)培訓(xùn)中心。新建的公共交通線路（巴士線、地鐵線或纜車線）都臨近社區(qū)，尤其是那些經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重暴力傷害的社區(qū)。

空間干預(yù)是否有助于減少社區(qū)犯罪

但是，空間干預(yù)是否遏制了社區(qū)犯罪？空間的改變是否能解決社會(huì)問(wèn)題？紐約時(shí)報(bào)曾有文章說(shuō)：“麥德林用建筑打敗了犯罪?！钡@種觀點(diǎn)其實(shí)是一種誤解?？臻g的干預(yù)并不是為了打擊犯罪，只是完成四十年來(lái)沒(méi)有來(lái)得及做的事情。

空間干預(yù)的指導(dǎo)性政治原則是反對(duì)社會(huì)不平等，即把高質(zhì)量的公共服務(wù)帶給貧困社區(qū)。這些貧困社區(qū)過(guò)去沒(méi)有好的學(xué)校和圖書(shū)館，因此，新建的設(shè)施對(duì)犯罪有預(yù)防效果。如果5歲的孩子可以去學(xué)校和圖書(shū)館，或許不容易滑入犯罪生涯。但是，哥倫比亞的核心犯罪分子，并不是那些走上歧途的窮人。對(duì)有組織的犯罪和核心黑幫，仍然需要其他手段與其斗爭(zhēng)，需要麥德林與中央政府部門(mén)密切合作來(lái)打擊犯罪。

阿隆索·薩拉查是法哈多時(shí)期負(fù)責(zé)治安的副市長(zhǎng)，他當(dāng)選市長(zhǎng)后，繼續(xù)改革。薩拉查鞏固和推進(jìn)了法哈多團(tuán)隊(duì)的路線。在法哈多任期末尾，第一批PUI項(xiàng)目大致完成，薩拉查繼續(xù)在第13區(qū)實(shí)施第二批PUI項(xiàng)目，然后開(kāi)始第8區(qū)和第9區(qū)的第三批項(xiàng)目、第5區(qū)和第6區(qū)的第四批項(xiàng)目。他還繼續(xù)建設(shè)和升級(jí)學(xué)校，建造了四座新的圖書(shū)館、十幾個(gè)幼兒園，進(jìn)一步介入最貧困的社區(qū)。

麥德林仍然面臨一些急迫的問(wèn)題，非正規(guī)住宅、貧困與社會(huì)不平等依然是巨大的負(fù)擔(dān)。另一個(gè)挑戰(zhàn)是有組織犯罪，尤其是洗錢(qián)和其他層面的可卡因買賣。政府應(yīng)該保護(hù)特定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域免受這些有組織犯罪的滲透。

教育仍然是麥德林最大的問(wèn)題，因?yàn)椤鞍肴諏W(xué)制”（doble jornada）依然沒(méi)有改觀。麥德林80%的學(xué)生在公立學(xué)校就讀，這些學(xué)校的制度是：從早晨6點(diǎn)到12:30，接收一批學(xué)生和教師；12:30到晚上7點(diǎn)，接收另一批學(xué)生和教師。所以從早上和下午，總有一半小孩在街上，他們沒(méi)法利用學(xué)校設(shè)施?！鞍肴諏W(xué)制”這種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題極大影響了教育質(zhì)量，也影響了城市治安。

對(duì)世界上其他發(fā)展中國(guó)家的城市，麥德林這二十多年的轉(zhuǎn)變之路，仍然有三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

第一點(diǎn)：在政治上承諾服務(wù)城市，保證公共部門(mén)與政府服務(wù)市民，關(guān)心窮人。

第二點(diǎn)：確立優(yōu)先目標(biāo)以及達(dá)成這些目標(biāo)的方法。優(yōu)先目標(biāo)是反對(duì)社會(huì)不平等、暴力與忽視法制的文化?？臻g干預(yù)，則可以參考PUI這樣的易于落地操作的項(xiàng)目。

第三點(diǎn)：需要一個(gè)很好的管理者，讓正確的人上臺(tái)幫助你，而且要與研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)的交流。

參考資料

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-1-fast-growth-verdant-valley

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-2-reclaiming-city-violence

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-3-reforms-hand-colombia-mayors-and-cities-more-power

http://citiscope.org/story/2014/how-medellin-revived-itself-part-4-road-most-innovative-city

http://www.leekuanyewworldcityprize.com.sg/index.htm