不久前，同時(shí)供職于北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的林毅夫與張維迎兩位教授激辯“產(chǎn)業(yè)政策”的是非，一時(shí)熱鬧非凡，引起廣泛關(guān)注，也觸動大量相關(guān)討論。由于時(shí)值經(jīng)濟(jì)增速放緩、政策遭受質(zhì)疑，正是探索發(fā)展方略的時(shí)機(jī)。從這個(gè)角度看，此次產(chǎn)業(yè)政策辯論，攸關(guān)重大，意義深遠(yuǎn)。但是涉及辯論內(nèi)容，卻讓人略感失望：各家雖言之成理，觀點(diǎn)卻過度簡化，淪為雙方信念的宣揚(yáng)，無助于決策共識的形成，為未來國家發(fā)展獻(xiàn)策。

有鑒于此，筆者針對此次辯論提出兩點(diǎn)意見。其一涉及辯論方法：如何厘清焦點(diǎn)，有助形成共識？對此，筆者不贊成討論產(chǎn)業(yè)政策的好壞，卻期待論證產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)機(jī)：何時(shí)可能成功，何時(shí)容易失利？其二涉及政策方向。關(guān)鍵在發(fā)展出決策框架，說明何種社會條件下適于推動產(chǎn)業(yè)政策，又當(dāng)采行何種產(chǎn)業(yè)政策。換言之，本文撰寫的目的，便在厘清產(chǎn)業(yè)政策的“討論方法”與“討論方向”。

一、產(chǎn)業(yè)政策怎么討論？討論方法的商榷

林毅夫與張維迎領(lǐng)銜的“產(chǎn)業(yè)政策”辯論，雙方陣營分明，互不相讓。但對讀者而言，恐怕只能各有所愛，各取所需，無法引發(fā)公共思辨（public deliberation），形成廣泛共識，從而有助政策的推動與穩(wěn)定。倘若如此，那么，問題何在？根據(jù)作者所見，關(guān)鍵在辯論方法。首先，雙方論證的形式，未必適合學(xué)術(shù)探討。其次，雙方論爭的議題，流于寬泛而失去焦點(diǎn)。再其次，雙方論證的立場，過于簡化彼此觀點(diǎn)。最后造成雙方論證的內(nèi)容，并未緊扣當(dāng)下中國。由于辯論方法不很恰當(dāng)，結(jié)果只能自說自話。

（一）討論形式：精彩有余，卻難深談

首先，林、張兩位教授的公開辯論，雖然已是社會事件，但本質(zhì)仍為學(xué)術(shù)辯論：參與均為教授，本于研究所得，提出專業(yè)建議，通過辯論形式，澄清彼此主張。既為學(xué)術(shù)辯論，便應(yīng)采取開放心態(tài)，同時(shí)完整提出論據(jù)。不宜簡化彼此觀點(diǎn)、刻意凸出各自分歧，弄成相互叫陣、精彩熱鬧的“表演”。表演只能創(chuàng)造媒體寵兒、傳頌佳句，卻與政策共識無關(guān)，后者卻攸關(guān)國計(jì)民生，才是辯論真正目的。

當(dāng)然，由于主題重要，媒體關(guān)注，事后難免各種社會褒貶、領(lǐng)導(dǎo)好惡。這些評價(jià)及后果，往往形諸壓力，回頭干擾辯論。例如：“政府已經(jīng)干預(yù)太多，你還鼓勵(lì)有所作為，影響必然非常之壞”。若因此瞻前顧后，怯于表達(dá)主張，則辯論意義盡失。也因此，涉及政策的學(xué)術(shù)探討，最好盡量避免“觀眾成本”（audience cost）。若采小眾方式閉門進(jìn)行，更能暢所欲言，互采對方所長，交流成效更佳。但也將摒棄社會關(guān)注，無法觸發(fā)社會反思，得失之間仍可權(quán)衡。

（二）論爭議題：征引隨意，缺乏邊際

其次，林、張雙方論爭立場，明明互不相容，但就讀者感受，又似各有道理，經(jīng)過辯論之后，看法更加分歧。但究竟為何如此？筆者認(rèn)為，原因在雙方各舉案例，均符其所主張，結(jié)果只能“辯者各說各話，讀者各有所好”。畢竟縱觀古往今來，太多產(chǎn)業(yè)政策，其中既有成功，也有失敗，而且個(gè)別政策，往往有利有弊。倘若不限時(shí)空，隨意征引，雙方各舉所需，爭論永遠(yuǎn)不完。有鑒于此，據(jù)筆者所見，辯論既為時(shí)局而發(fā)，何必泛論古今中外？何不限定當(dāng)下中國，論證產(chǎn)業(yè)政策是否適合？又需何種產(chǎn)業(yè)政策？這樣的辯論方能聚焦，既有是非，也有意義，何不如此？

（三）論證立場：或過簡略，或過寬泛

除了前述各舉案例外，雙方也采不同策略，此即以賽亞?伯林（Isaiah Berlin）所謂專家議論的兩種類型：一類是“刺猬”策略，以一套應(yīng)付百變；一類是“狐貍”策略，隨時(shí)應(yīng)機(jī)而變。（以賽亞?伯林生于1909年，卒于1997年，俄羅斯裔英國社會和政治理論家、哲學(xué)家?！幾ⅲ?/p>

張維迎教授采用的是“刺猬”策略，始終堅(jiān)持一點(diǎn)：政府介入無益。證諸實(shí)際，或許大半產(chǎn)業(yè)政策失敗，或許多數(shù)政策弊大于利。但若說產(chǎn)業(yè)政策從未成功，也從無任何助益，這話似乎太滿，不太可能成立。反之，林毅夫教授采取的是“狐貍”策略，不同情境不同做法，“政府有為，不能亂為”。但究竟何謂“有為”，怎知并非“亂為”，卻缺乏明確界說。結(jié)果聽來固有理，細(xì)想也沒錯(cuò)，但論點(diǎn)過于空泛，說了等于沒說。

除了辯論策略，雙方觀點(diǎn)之所以過于簡化，固然涉及媒體傳述，也與學(xué)科訓(xùn)練有關(guān)。辯論各方都是經(jīng)濟(jì)學(xué)者，往往崇尚理論建構(gòu)，關(guān)注普遍人類行為，輕忽具體社會條件，有些“急切建理論”（hasty generalization）傾向。此外，辯論涉及政策議題，卻難有效度量成效，只能就個(gè)案申論。也因此，林、張兩位教授的辯論，忽而討論個(gè)別案例，忽而概推人類歷史。但若問歷史經(jīng)驗(yàn)，則產(chǎn)業(yè)政策有成有敗，強(qiáng)行論斷是非，必然爭論不休。

因此，爭論“產(chǎn)業(yè)政策”的好壞，不如改問：為何有的產(chǎn)業(yè)政策成功，有的一敗涂地？或何時(shí)/何種社會條件下，產(chǎn)業(yè)政策才會成功？或何時(shí)/何種社會條件下，產(chǎn)業(yè)政策容易失??？這對政策研究更有意義。

但這樣一來，就得考察政策背后的社會條件。此又經(jīng)濟(jì)學(xué)家所不取，嫌其過于繁復(fù)瑣碎，破壞簡單優(yōu)美模型。換言之，經(jīng)濟(jì)學(xué)對簡約理論過于熱衷，對具體條件過度輕忽，在此次辯論中，傾向展露無遺。

（四）論證內(nèi)容：緊扣主題，確認(rèn)時(shí)機(jī)

由于“產(chǎn)業(yè)政策”的本質(zhì)是政府政策，如果不問經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政社條件，僅上天而不落地（down to earth），怎么論證產(chǎn)業(yè)政策？即便有所建議，建議能否落實(shí)？例如在林、張辯論當(dāng)中，張維迎教授質(zhì)疑政府積極有為，主張政府自我約束。如果具體到“當(dāng)下中國”，則政府外有萬眾各方期待，內(nèi)有精英自我期許，也不排除部分官員自利動機(jī)，政府怎么可能“無為”？也因此，與其苦口婆心教其“無為”，遠(yuǎn)不如指導(dǎo)其何時(shí)可為，何時(shí)勿為。

換言之，社會條件不同，政策需求有別，政策手段自將大相徑庭。學(xué)界所能貢獻(xiàn)者，恐怕在于研討“何種社會條件，適合搭配何種政策作為”。而非漫無邊際，了無背景地夸夸其談。

綜合上述，林、張辯論確實(shí)符合時(shí)代需要，因而引發(fā)各界重視，但之所以南轅北轍，與辯論方法有關(guān)。對類似議題，社會本來就看法分歧，再通過此類辯論，往往更難凝聚共識。為能集思廣益，不妨采取開放態(tài)度，彼此交流審思，探索未來的經(jīng)濟(jì)方略，為中國再創(chuàng)三十年的輝煌發(fā)展。

對此，筆者的建議為：（1）遵循學(xué)術(shù)探討原則；（2）論點(diǎn)盡量具體聚焦；（3）分析不宜過度簡化；（4）討論緊扣當(dāng)下中國。類似的討論辯論，或?qū)⒏兄妗?/strong>

二、產(chǎn)業(yè)政策何時(shí)有益？討論方向的提議

所謂“盡信書不如無書”，面對林、張產(chǎn)業(yè)政策大辯論，若能從林毅夫教授的分析中，尋覓政府作為方向，從張維迎教授的討論中，警醒政府作為失當(dāng)，這可謂讀者之有大智慧者。也因此，若能在林、張辯論的基礎(chǔ)上，吸收雙方論據(jù)，扣緊當(dāng)下中國，探討現(xiàn)有社會條件，針對哪個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，搭配何種產(chǎn)業(yè)政策，這樣的討論將更加聚焦，達(dá)成的共識將更為具體，更有助吾國國計(jì)民生。

有鑒于此，筆者希望以林、張辯論為基礎(chǔ)，提議進(jìn)一步探索的方向。希望有助相關(guān)討論的聚焦，進(jìn)而形成政策共識?；诖艘荒康?，本節(jié)所涉及議題包括：首先，界定對象，廓清產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵。其次，厘清本質(zhì)，說明政策工具的特性。再其次，確認(rèn)要件，點(diǎn)出政策成功的前提。最后，構(gòu)建框架，幫助采行政策的時(shí)機(jī)。

筆者相信，若能參考上述方向，將有助厘清辯論議題，促成社會共識，在此林、張辯論的基礎(chǔ)上，擘畫出中國的發(fā)展方略，為國家再創(chuàng)三十年的輝煌。

（一）界定對象：產(chǎn)業(yè)政策，直接干預(yù)

前述林、張辯論，固然圍繞“產(chǎn)業(yè)政策”，但參與辯論各方，對于何謂“產(chǎn)業(yè)政策”，往往缺乏明確界說。結(jié)果如林氏所謂“有為政府”，無論全面、具體的介入，或者選擇性、間接的影響，都可涵括在內(nèi)。如此辯論可攻可守，卻無助厘清議題。

有鑒于此，筆者回頭爬梳文獻(xiàn)，確定嚴(yán)格意義的“產(chǎn)業(yè)政策”只能指稱“具體、直接的政策干預(yù)”。也因此，嚴(yán)格意義的“產(chǎn)業(yè)政策”必須符合兩項(xiàng)要件。

首先，產(chǎn)業(yè)政策屬于政策干預(yù)。此相對市場機(jī)制而言，指通過政策手段，對市場機(jī)制有所限制或扭曲，例如價(jià)格管制、政策扶持、要素補(bǔ)貼等。政府既然采取政策干預(yù)，必然不滿“市場配置”，否則大可放手無為。之所以政策干預(yù)，目的是謀求更好、更快、更均衡或更長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于其必須“扭曲市場”（getting relative prices wrong），因此，所有去除管制、促進(jìn)競爭，甚或“市場增進(jìn)”（market-enhancing）的政府作為，如反托拉斯法等，均非嚴(yán)格意義上的產(chǎn)業(yè)政策。

其次，產(chǎn)業(yè)政策必須具體直接，必須明確瞄準(zhǔn)特定產(chǎn)業(yè)（或要素市場），甚至特定企業(yè)，而且必須直接影響鎖定對象。由于其明確直接，政策力度通?？捎^，政策影響也將立即顯現(xiàn)。反之，改善投資環(huán)境之類的政府作為，如在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)建設(shè)、科研體制、社福體制、宏觀經(jīng)濟(jì)政策（如貨幣供給、穩(wěn)定匯率）等領(lǐng)域的舉措，或者過于宏觀，或者曠日費(fèi)時(shí)，也非嚴(yán)格意義的產(chǎn)業(yè)政策。

基于上述，為免討論過程的概念分歧，建議先就討論對象進(jìn)行界說。當(dāng)然，無論如何界定，雙方認(rèn)知一致即可。有鑒于林、張產(chǎn)業(yè)政策辯論，時(shí)而所指不一，筆者乃梳理如上，作為討論各方借鑒。

（二）厘清本質(zhì)：政策工具，決策施行

依照前述界說，“產(chǎn)業(yè)政策”的本質(zhì)乃“政府政策”，意在促進(jìn)發(fā)展。既是政府政策，先得有方向，還須落實(shí)。此話怎講？

首先，政策干預(yù)得有方向，否則如何作為？相較于“市場配置”，結(jié)果也有好壞。政策干預(yù)要想優(yōu)于市場，政府必須占有信息優(yōu)勢，才能準(zhǔn)確判斷決策。其次，即便掌握方向，“政策配置”并非自動發(fā)揮影響，先得化身政府政策，繼而執(zhí)行落實(shí)。而在決策、落實(shí)的過程中，還不能偏離認(rèn)定方向，否則政策淪為空談。換言之，“產(chǎn)業(yè)政策”之能生效，必須滿足兩項(xiàng)要件：其一政府信息，圍繞資源如何配置；其二政府能力，涉及配置決策落實(shí)，兩者缺一不可。

若就“信息”層面考察產(chǎn)業(yè)政策利弊，則無論政府規(guī)制或政策扶持，均將重新配置資源。就政策配置的利弊，不妨視為“政策配置所獲”減去“市場配置所得”，后者為前者的機(jī)會成本。既然如此，產(chǎn)業(yè)策成效如何，系于針對兩者的估算，最終決定于政府信息多寡良窳。再就“能力”條件分析產(chǎn)業(yè)政策得失。先在“決策”階段，各方利益均將“影響”決策，俾便趨利避害。為此引發(fā)各方競逐，投入?yún)s無益生產(chǎn)，對此，學(xué)界將前者稱為“尋租”，后者視為“空耗”（deadweight loss），此乃成本之一。次在“執(zhí)行”階段，不但仍有“影響成本”，倘有不服頑抗，又須通過獎(jiǎng)懲，迫其改變附從，否則無從引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造發(fā)展，此又成本之二。

綜合上述，產(chǎn)業(yè)政策能否生效，涉及一類利得，即“政策配置所獲”，即產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)收益；衍生三類成本，其一“市場配置所得”，即產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)會成本，其二“影響政策所耗”，即政府政策的決策成本，其三“落實(shí)政策所費(fèi)”，此則政府政策的執(zhí)行成本。倘其他情況類似，利得越大，成本越小，政策越易收效，促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步看，政府掌握信息越優(yōu)、政府施政能力越強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)政策越可能成功。

（三）確認(rèn)要件：信息能力，產(chǎn)策所賴

基于上述，吾人便可據(jù)以分析，何種“社會條件”搭配何種“政策配置”，以回應(yīng)林毅夫教授的主張：揭示政府何時(shí)有為，何時(shí)不宜亂為？針對不同部門，又當(dāng)如何具體作為？

首先，倘若政府掌握信息越優(yōu)，產(chǎn)業(yè)政策往往越成功。何時(shí)政府信息占優(yōu)呢？首先須處于發(fā)展落后階段?；谙冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有所參考借鑒，同時(shí)遭遇競爭壓力，唯有模仿先進(jìn)圖存。其次必須精英猬集政府。由于政策擘畫執(zhí)行，既關(guān)乎競爭形勢，又涉及行業(yè)內(nèi)情，均有賴干才承當(dāng)。也因此，國家相對國際越見落后，政府相對民間越顯領(lǐng)先，政府信息往往越優(yōu)越，越能期待于產(chǎn)業(yè)政策。

其次，倘若政府施政能力越強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)政策往往越成功。何種政府能力較強(qiáng)呢？其一，政府不為利益俘獲，即“獨(dú)立于狹隘利益之外”（state autonomy），方能兼顧社會整體，從而創(chuàng)造包容增長，同時(shí)也能關(guān)閉“影響”之門，避免助長“尋租”耗費(fèi)。其二，政府握有政策工具?；蛘邏艛啾┝κ侄?，社會無法有所抗拒，或能巧用政策工具，柔性引導(dǎo)企業(yè)行為。同樣的，越能符合清明、手段兩項(xiàng)要求，政府能力往往越強(qiáng)勢，越能期待于產(chǎn)業(yè)政策。

上述分析框架，雖就社會整體立論，也可各就產(chǎn)業(yè)、企業(yè)考察。例如涉及光電產(chǎn)業(yè)，政府掌握決策信息如何？政府施政落實(shí)能力如何？或針對華為技術(shù)，政府掌握決策信息如何？政府施政落實(shí)能力又如何？如此則所謂“有為政府”，何時(shí)為所當(dāng)為，何時(shí)有所不為，均可據(jù)此參考判斷。

（四）建立框架：厘清時(shí)機(jī)，厲行政策

如果轉(zhuǎn)換視角，不問“產(chǎn)業(yè)政策”成敗，改問其如何與“社會條件”匹配，將可回頭重新檢視林、張辯論。

首先，張維迎教授認(rèn)為：“自上世紀(jì)80年代以來，中國產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子比比皆是，成功的例子鳳毛麟角?！边@肯定有其道理。反之，林毅夫教授表示：“我沒有見過不用產(chǎn)業(yè)政策而成功追趕發(fā)達(dá)國家的發(fā)展中國家，也沒見過不用產(chǎn)業(yè)政策而繼續(xù)保持其領(lǐng)先地位的發(fā)達(dá)國家。”我們也當(dāng)欣然接受。但張氏指的是“一般而言”，立論于“平均效應(yīng)”，并未涉及具體情境。反之，林氏設(shè)定了“具體情境”，表述為“必要條件”，卻還得再看政策成敗。

換言之，對追趕者、后進(jìn)而言，即便只能指望“尤為政府”，也還得看成效如何，也許還不如“政府不為”呢。因此，追隨林毅夫教授“必要條件”的思路，我們可就“社會條件”與“產(chǎn)業(yè)政策”的匹配，建立類似如下框架（如下表一），幫助說明何時(shí)當(dāng)為，何時(shí)不為。

格局既定，不妨參考前述“產(chǎn)業(yè)政策”利弊兩大要件：政府信息與國家能力，發(fā)展出一個(gè)是否采行“產(chǎn)業(yè)政策”的分析框架，其結(jié)果與例證見如下表二。必須稍微說明者：首先，為求簡明，此表僅屬“國家層次”，不及部門與企業(yè)層次。其次，在“政府信息”部分，針對中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，筆者只側(cè)重“相對于國際”，而省去“相對于社會”的信息對照；再其次，同樣適用中國政社情況，筆者只側(cè)重“決策過程”，而省去“執(zhí)行過程”的能力比較。

若能輔以上述框架，回頭對照林、張兩位教授的論點(diǎn)，雙方立場不再南轅北轍，針對何時(shí)采行“產(chǎn)業(yè)政策”，其實(shí)大可分進(jìn)合擊。一方面，張維迎教授認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)政策多弊乏利”，根據(jù)上述框架，應(yīng)屬真知灼見。但若能掌握具體時(shí)機(jī)，適時(shí)采行產(chǎn)業(yè)政策，也不難取利避害。另方面，林毅夫教授強(qiáng)調(diào)“有為政府，不能亂為”，參照分析框架，立論自然顛撲不破。但未厘清具體條件，無從知悉何時(shí)當(dāng)為？何時(shí)有所約束？若能參考上述框架，自可落實(shí)林氏所持主張。

三、結(jié)語：產(chǎn)業(yè)政策與中國發(fā)展

回顧過往，中國曾經(jīng)憑借“產(chǎn)業(yè)政策”，創(chuàng)造傲世經(jīng)濟(jì)成就，如今面對要素紅利漸罄、增長速度漸緩的局面，展望未來發(fā)展，中國將何去何從？由于正處發(fā)展方向的十字路口，正是檢討、反思、再出發(fā)的當(dāng)口，于是乃有波瀾壯闊的“產(chǎn)業(yè)政策”辯論。雙方爭辯的關(guān)鍵，在是堅(jiān)持“國家主導(dǎo)”，通過產(chǎn)業(yè)政策厚植發(fā)展?jié)摿Γ忠惴蛩姡?，還是當(dāng)大幅放開管制、政府退出經(jīng)濟(jì)，由市場逐步接手（張維迎主張）。

換言之，“產(chǎn)業(yè)政策”辯論的關(guān)鍵，不在建立相關(guān)理論，也不宜重復(fù)信念，應(yīng)該通過厘清問題、開放討論，來取得有關(guān)發(fā)展策略的共識。本次以林、張兩位教授為主的政策辯論，還只是各方關(guān)注、公共思辨的起點(diǎn)。有鑒于此，筆者先就辯論方法層面，提出一些建議，俾便集思廣益。再就辯論內(nèi)容問題，進(jìn)行界定厘清，希望有助共識成形。

基于筆者所提的框架，國家當(dāng)前是否適合“產(chǎn)業(yè)政策”？對此不妨提出兩項(xiàng)建議。

首先，涉及政策規(guī)劃，不可過于粗放，政策用是不用，不能一刀切下。完整高效的政策體系，應(yīng)該區(qū)分時(shí)空環(huán)境，依據(jù)社會條件，針對產(chǎn)業(yè)企業(yè)分別規(guī)劃治理，或扶持，或放手，不斷調(diào)整改進(jìn)。誠如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅?克魯格曼（Paul Krugman）的比喻，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)如“既狹窄又靈活的保護(hù)帶”（narrow moving band）。

其次，更根本的，產(chǎn)業(yè)政策成效利弊，系于政府清明與否，政府必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷自我改革。由于中國政府明顯強(qiáng)于社會，改革力量只能來自內(nèi)部，必須不斷自我檢討，適時(shí)痛下改革決心。無論嚴(yán)肅官箴紀(jì)律，或者建立親清政商關(guān)系，有此政治基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策的成效，當(dāng)更值得吾人期待。