電商發(fā)展為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。圖為2021年11月24日，重慶市梁平區(qū)袁驛鎮(zhèn)葉巖村三組，電商帶頭人唐?。ㄓ叶┰趲椭迕裰辈ж涗N售柚子。 IC 圖

財(cái)政已經(jīng)成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和央地財(cái)力差距擴(kuò)大的雙重壓力，加強(qiáng)財(cái)政能力建設(shè)尤其是基層財(cái)政能力建設(shè)，成為順利推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重。

自上世紀(jì)九十年代實(shí)施“分稅制”改革以來，財(cái)權(quán)逐級(jí)上移弱化了基層政府的財(cái)政自主權(quán)。近年來，因?qū)嵤┮詼p稅降費(fèi)為核心的積極財(cái)政政策，以及履行新冠疫情防控與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)衍生出的地方支出責(zé)任，地方財(cái)政收支缺口和債務(wù)規(guī)模短期內(nèi)呈現(xiàn)大幅擴(kuò)張趨勢，進(jìn)一步削弱了地方財(cái)政能力。雖然中央財(cái)政對(duì)地方發(fā)展的支持力度大幅提升，但基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自給能力相對(duì)低下，仍長期陷于財(cái)政困境。

基層政府的財(cái)政能力呈現(xiàn)弱化趨勢，直接影響了地方公共服務(wù)供給能力和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的順利推進(jìn)。因此，如何破解基層財(cái)政收支缺口，提升基層財(cái)政自給能力，完善地方財(cái)政治理體系建設(shè)，已經(jīng)成為我國政府和學(xué)界亟待研究和解決的重大問題。

如何應(yīng)對(duì)基層財(cái)政困境

針對(duì)如何提升基層財(cái)政能力，理論界提出了各種應(yīng)對(duì)策略。

一是實(shí)施財(cái)政體制改革，提高基層政府的稅收自主權(quán)，特別是提高基層政府稅收分成比例。提高基層政府的稅收分成比例，能增強(qiáng)地方稅收征管的積極性和促進(jìn)財(cái)政支出行為合理化，有助于增強(qiáng)基層政府的財(cái)政自給能力。

二是提升基層政府的征稅能力，以增加稅收收入。早期研究認(rèn)為主動(dòng)稽查是關(guān)鍵，近期研究強(qiáng)調(diào)使用信息技術(shù)強(qiáng)化稅收征管能力的重要性。

三是實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，助力基層財(cái)政解困。增加轉(zhuǎn)移支付有利于降低政府間稅收“逐底競爭”的程度，能夠顯著增強(qiáng)基層政府自有財(cái)力。

另有部分學(xué)者從土地財(cái)政、政府債務(wù)等非稅收入增長的角度討論基層財(cái)政能力問題。

但依靠改進(jìn)征管技術(shù)、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和地方政府發(fā)行債券等方式籌資，短期可以彌補(bǔ)基層政府的部分財(cái)力缺口，但從長期看來，不能從根本上緩解基層財(cái)政困境。只有提高地方財(cái)政“造血”能力，在推進(jìn)減稅降費(fèi)改革以緩解企業(yè)經(jīng)營壓力的同時(shí)，鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植優(yōu)質(zhì)財(cái)源，才能增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌勁和后勁，從而從根本上緩解基層財(cái)政困境。

電商發(fā)展與農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚

新世紀(jì)以來，我國電子商務(wù)交易發(fā)展迅猛，從2000年的幾乎為0增長到2018年的31.63萬億元，其中，商品、服務(wù)類電子商務(wù)交易額為30.61萬億元。

伴隨著電商交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，為其提供支撐的電商服務(wù)業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢，其中包括電商交易平臺(tái)、電子支付、物流、信息技術(shù)、代運(yùn)營、培訓(xùn)和咨詢等行業(yè)。整個(gè)電商服務(wù)業(yè)營業(yè)收入已經(jīng)從2011年的0.041萬億元增長到2018年的3.52萬億元，年均增長率達(dá)到88.9%。

電商的快速發(fā)展創(chuàng)造了相當(dāng)規(guī)模的就業(yè)機(jī)會(huì)。電商從業(yè)人員規(guī)模從2014年的2690萬人增加到2018年的4700.65萬人，年均增長率為15%。（見圖1）

圖1. 2005-2018年我國電子商務(wù)業(yè)發(fā)展情況
數(shù)據(jù)來源: 《中國電子商務(wù)報(bào)告》（2014-2018）

我國電商交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，催生了農(nóng)村電商市場。

一些生活在城郊的城市邊緣人群利用電商平臺(tái)實(shí)現(xiàn)草根創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)村莊電商產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，使得一些普通村莊成長為電商產(chǎn)業(yè)集聚地，即“淘寶村”。進(jìn)而，這一類村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面不斷涌現(xiàn)。這是農(nóng)村地區(qū)電子商務(wù)發(fā)展最為成功的案例。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額從2014年的0.18萬億元增長到2018年的1.37萬億元，年均增長率達(dá)到了66%。

根據(jù)阿里研究院的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，此類集聚地的認(rèn)定需要符合三個(gè)條件：（1）經(jīng)營場所在農(nóng)村地區(qū)，以行政村為單元；（2）年銷售規(guī)模達(dá)到1000萬元；（3）本村活躍網(wǎng)店數(shù)量達(dá)到100家，或活躍網(wǎng)店數(shù)量達(dá)到當(dāng)?shù)丶彝魯?shù)的10%。根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型標(biāo)準(zhǔn)，這一類產(chǎn)業(yè)集聚地主要分為三類：農(nóng)貿(mào)類、工貿(mào)類和純貿(mào)易類。

截至2019年，我國大陸地區(qū)已有29個(gè)省級(jí)行政區(qū)涌現(xiàn)總計(jì)4310個(gè)這樣獲得淘寶平臺(tái)承認(rèn)的電商產(chǎn)業(yè)集聚地。

伴隨著草根創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大以及電子商務(wù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村電商的企業(yè)化呈現(xiàn)爆炸式發(fā)展，推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。那些農(nóng)村地區(qū)的電商產(chǎn)業(yè)集聚地則逐漸成為重塑中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)地理新格局的重要力量，在包容性創(chuàng)新實(shí)踐、為農(nóng)村創(chuàng)造就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)、增加農(nóng)民收入、帶動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、減貧脫貧和鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。

比如，僅2018年7月至2019年6月期間，全國淘寶銷售總額就超過7000億元，其中農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額占比高達(dá)50%，帶動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)超過683萬個(gè)。此外，2019年，來自國家級(jí)貧困縣的電商交易額接近20億元，說明電商發(fā)展為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

農(nóng)村電商發(fā)展與基層財(cái)政能力壯大

在電商企業(yè)集聚化發(fā)展的地區(qū)，尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)，電子商務(wù)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動(dòng)力，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亍安莞眲?chuàng)業(yè)的企業(yè)化，進(jìn)而帶動(dòng)了制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，一種以電子商務(wù)為代表的信息化推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展模式正在形成。此外，電商企業(yè)集聚也促進(jìn)了當(dāng)?shù)仉娮由虅?wù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，比如物流、快遞等行業(yè)。

這樣一來，在電商企業(yè)集聚的地區(qū)，創(chuàng)業(yè)企業(yè)不斷涌現(xiàn)。企業(yè)數(shù)量不斷增多，雇傭的勞動(dòng)力也相應(yīng)增加，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)的同時(shí)，將為當(dāng)?shù)卣畮沓渥愣愒矗@將直接增強(qiáng)基層財(cái)政能力。

與此同時(shí)，電商的不斷發(fā)展使得傳統(tǒng)交易手段迅速減少，給我國稅收征管帶來了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

一方面，由于傳統(tǒng)貿(mào)易方式被電商模式部分替代，傳統(tǒng)貿(mào)易額大幅下降，導(dǎo)致現(xiàn)行稅收制度下的稅基受到侵蝕，政府的稅收收入會(huì)下降；另一方面，由于電商市場的復(fù)雜性和特殊性，傳統(tǒng)的稅收法律無法在電子商務(wù)稅收征管過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，可能會(huì)形成“稅收盲區(qū)”，進(jìn)一步造成稅收流失。

具體而言，我國電商稅收流失主要集中在C2C（個(gè)人與個(gè)人）模式下。

在B2B（商家與商家）、B2C（商家與個(gè)人）和O2O（線上與線下）模式下，經(jīng)營主體必須以電子商務(wù)企業(yè)的身份參與貿(mào)易活動(dòng)，這就意味著需要進(jìn)行工商和稅務(wù)登記，并按現(xiàn)行稅收制度和法律法規(guī)征稅。

而在C2C模式下，一方面，國家出于促進(jìn)就業(yè)和鼓勵(lì)新興業(yè)態(tài)發(fā)展的考慮，對(duì)小微企業(yè)實(shí)施了一系列免稅政策，且大多數(shù)的“草根”創(chuàng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，基本不在征稅范圍內(nèi)，這會(huì)導(dǎo)致“合法”的稅收流失。這一部分稅收流失是國家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)致，并非電子商務(wù)發(fā)展導(dǎo)致。

另一方面，對(duì)符合起征點(diǎn)的經(jīng)營主體來說，由于沒有進(jìn)行工商、稅務(wù)登記和固定的經(jīng)營場所，無法確認(rèn)納稅行為的發(fā)生地，在用來進(jìn)行稅收管理的“金稅工程”三期于2008年9月實(shí)施之前，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以通過“以票控稅”方式達(dá)到稅收征管目的，這會(huì)導(dǎo)致“違法”的稅收流失。

由于“合法”的電商稅收流失是國家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)致，無論農(nóng)村地區(qū)是否出現(xiàn)電商集聚地，這部分商業(yè)活動(dòng)均沒有達(dá)到我國稅法規(guī)定的起征點(diǎn)，因此我們僅考慮“違法”的電子商務(wù)稅收流失。

一方面，在一些農(nóng)村地區(qū)，一部分電商企業(yè)的形成完全依托于電子商務(wù)的發(fā)展，如果沒有電商興起，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展可能就主要依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力滯留在總產(chǎn)值和稅收占比越來越低的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門，將帶來更大的稅收損失。

另一方面，確實(shí)存在部分企業(yè)為業(yè)務(wù)發(fā)展需要或者單純?yōu)樘佣惸康?，而借助電商將線下業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到線上的情況，這部分企業(yè)可能造成電商稅收流失。

事實(shí)上，由于第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率相對(duì)較低，以工貿(mào)為主的電商企業(yè)集聚造成的電子商務(wù)稅收流失相對(duì)較少。電商企業(yè)集聚推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以促進(jìn)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)和工業(yè)不斷發(fā)展。服務(wù)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率較低，服務(wù)業(yè)企業(yè)集聚帶來的正向稅收效應(yīng)可能會(huì)被電商企業(yè)的稅收流失效應(yīng)部分抵消。

但電商企業(yè)集聚會(huì)促進(jìn)工業(yè)企業(yè)集聚，這些工業(yè)企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率相對(duì)較高，最終將產(chǎn)生正向稅收效應(yīng)。

因此，從理論上講，在一些農(nóng)村地區(qū)，電商集聚地的出現(xiàn)可以增強(qiáng)基層財(cái)政能力，主要原因可能是工業(yè)企業(yè)集聚帶來的正向稅收效應(yīng)。

農(nóng)村電商發(fā)展如何壯大基層財(cái)政能力

本研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚地后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入進(jìn)入全國前1000位的概率會(huì)增加5.47%。

本研究發(fā)現(xiàn)，此類電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)顯著促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量的增加。這表明，以農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地為代表的商業(yè)模式創(chuàng)新推動(dòng)了地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展模式正在形成。

目前地方政府大力扶持農(nóng)村電商發(fā)展，給予相關(guān)創(chuàng)業(yè)者優(yōu)惠政策，故而不能排除創(chuàng)業(yè)者為騙取優(yōu)惠政策而進(jìn)行“虛假”創(chuàng)業(yè)。換句話說，企業(yè)數(shù)量的增加可能來源于“幽靈企業(yè)”（沒有實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)或者經(jīng)營活動(dòng)的空殼企業(yè)）數(shù)量增加，并沒有帶來真實(shí)的企業(yè)集聚效應(yīng)。這將影響到本研究結(jié)論的可靠性。

為排除“幽靈”企業(yè)存在的可能性，本研究進(jìn)一步考察農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平的影響。結(jié)果顯示，電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)顯著促進(jìn)了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)雇傭勞動(dòng)力數(shù)量的增加，這驗(yàn)證了企業(yè)數(shù)量增加并不是來源于“幽靈”企業(yè)，而是真實(shí)的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

隨著電商發(fā)展對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，其被越來越多地用作政策工具，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這意味著，政府相關(guān)補(bǔ)助措施可能影響到當(dāng)?shù)刎?cái)政能力。本研究證明，政府補(bǔ)助不影響農(nóng)村電商發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力壯大之間的因果關(guān)系。

從理論上講，除了對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力產(chǎn)生影響外，電商產(chǎn)業(yè)集聚的出現(xiàn)可能通過溢出效應(yīng)或虹吸效應(yīng)影響鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力。存在溢出效應(yīng)時(shí)，這一類集聚地會(huì)通過刺激鄰村電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增強(qiáng)鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力。反之則會(huì)將鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源要素（比如工業(yè)企業(yè)）吸引過來，從而降低鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力。

本研究發(fā)現(xiàn)，某縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚地后，該縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入進(jìn)入全國前1000位的概率會(huì)增加1.24%；當(dāng)某縣的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚，在之后的1至3年內(nèi)，該縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)同一類集聚地的概率顯著增加。這證明了溢出效應(yīng)的存在。

究其原因，與農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地發(fā)展的特點(diǎn)密切相關(guān)。這一類集聚地的發(fā)展依賴于我國農(nóng)村典型的“熟人社會(huì)”屬性?！笆烊松鐣?huì)”不僅具有高度的集體意識(shí)，而且信息完全對(duì)稱，當(dāng)某村成為電商產(chǎn)業(yè)集聚地時(shí)，正面效應(yīng)會(huì)迅速向鄰近地區(qū)擴(kuò)散。最典型的案例是江蘇省睢寧縣，這里電商發(fā)展的萌芽產(chǎn)生于沙集鎮(zhèn)東風(fēng)村的三位村民，他們嘗試互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)的成功，帶動(dòng)了東風(fēng)村和周邊村民的模仿，使得當(dāng)?shù)靥詫毜赇伒拈_設(shè)呈裂變式增長，最終產(chǎn)生了享譽(yù)全國的“沙集模式”，睢寧縣也探索出了信息化與工業(yè)化融合的發(fā)展之路。

此外，農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地的涌現(xiàn)可謂一場“邊緣革命”，這類集聚地分布在城市格局中的邊緣位置，最早的創(chuàng)業(yè)者基本屬于生活在郊區(qū)的城市邊緣人群。這種邊緣屬性決定了這類集聚地的出現(xiàn)形成虹吸效應(yīng)的可能性較小。

政策啟示

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，今后五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一為國家治理效能得到新提升，包括更好地發(fā)揮政府的作用，明顯提高社會(huì)治理特別是基層治理水平?；鶎诱卫硭酵c基層財(cái)政預(yù)算能力呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，增強(qiáng)基層財(cái)政能力已然成為國家能力建設(shè)的核心問題，也是順利推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重中之重。

本世紀(jì)初，我國開始進(jìn)行以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為中心、取消“三提五統(tǒng)”等稅外收費(fèi)、改革農(nóng)業(yè)稅收為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，自2006年起農(nóng)業(yè)稅全面取消。這項(xiàng)改革減少了基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，單純依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付難以形成強(qiáng)大的基層財(cái)政能力。作為近二十年來最重要的商業(yè)模式創(chuàng)新，電商成為地方經(jīng)濟(jì)新的增長引擎，通過推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)了基層財(cái)政能力。因此，全面理解電子商務(wù)在增強(qiáng)財(cái)政能力方面的影響具有重要意義。

首先，新興電商模式為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展帶來了新的希望和機(jī)遇。對(duì)基層政府而言，要不斷完善基層營商環(huán)境和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村人力資本投資，充分發(fā)揮電商集聚的優(yōu)勢。

其次，由于現(xiàn)行稅收監(jiān)管制度建設(shè)滯后于電商市場發(fā)展水平，導(dǎo)致電商稅收流失嚴(yán)重，可能會(huì)對(duì)基層財(cái)政能力產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，我國應(yīng)該加強(qiáng)稅收信息化建設(shè)，逐步推進(jìn)稅收征管體系與第三方電商平臺(tái)的對(duì)接，緩解信息不對(duì)稱程度，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源監(jiān)控能力，防止逃稅行為的發(fā)生。

最后，從長遠(yuǎn)來看，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)代，以信息技術(shù)為代表的科技創(chuàng)新在國家能力建設(shè)中扮演著越來越重要的角色，這給各國執(zhí)政者提出了新的要求，同時(shí)也是新的挑戰(zhàn)。各國需要保持與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，積極擁抱層出不窮的新技術(shù)，將新技術(shù)應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基層治理，促使財(cái)政能力和制度能力之間形成良性循環(huán)。

此外，在電商發(fā)展初期，稅收制度可以以鼓勵(lì)新興業(yè)態(tài)發(fā)展為首要目標(biāo)，但隨著電商規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要完善現(xiàn)有的稅收制度，將鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展與規(guī)范治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證電商與傳統(tǒng)商業(yè)模式稅收制度的一致性，降低稅收的遵從成本。

（作者吳一平是上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，楊芳和周彩均為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生。本文即將發(fā)表于《世界經(jīng)濟(jì)》，經(jīng)作者授權(quán)刊用，有大篇幅刪節(jié)和改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）