注：本表中不含事故原因待核實(shí)的事故數(shù)量及傷亡數(shù)量。

操作不當(dāng)與私自接改

閥門問題和膠管問題，是近幾年導(dǎo)致室內(nèi)燃?xì)獗ㄊ鹿暑l發(fā)的主要因素。2017年，作者所在的律所團(tuán)隊(duì)就燃?xì)馐鹿仕痉ú门邪咐M(jìn)行研究，總結(jié)了事故中燃?xì)庑孤┑脑?。其中，閥門/膠管/減壓閥等設(shè)備損壞，是導(dǎo)致燃?xì)庑孤┳钪匾脑颉ＭP(guān)或未完全關(guān)閉閥門排第二位。再次是操作不當(dāng)和私自接、改管道等。以下是根據(jù)目前網(wǎng)上已明確的燃?xì)馐鹿试蜃龅谋壤龍D。

   

大多數(shù)燃?xì)馐鹿试蚍治鲋?，會?qiáng)調(diào)用戶端要為燃?xì)庑孤┴?fù)責(zé)。而據(jù)作者所在律所研究發(fā)現(xiàn)，燃?xì)夤竞腿細(xì)庑袠I(yè)協(xié)會，往往會把燃?xì)獗ǖ闹饕驓w于用戶端，其中有推脫企業(yè)的安全主體責(zé)任的考量。而深入研究后發(fā)現(xiàn)，更重要的原因是背后巨大的利益驅(qū)動。燃?xì)夤竞腿細(xì)庑袠I(yè)協(xié)會，通過夸大用戶端使用不當(dāng)?shù)膯栴}，大力推行用戶端強(qiáng)行安裝燃?xì)鈭?bào)警器等裝置。

但這種做法，不僅不能提高燃?xì)獍踩?，還為燃?xì)夤緞?chuàng)造了新的利潤點(diǎn)。作者通過研究燃?xì)獗ò咐l(fā)現(xiàn)，利用不公正的鑒定結(jié)論，將事故責(zé)任推到用戶端，是一種常用的手法。相關(guān)案件判例中，對用戶端責(zé)任的認(rèn)定，值得懷疑。

企業(yè)主體安全履職不到位

燃?xì)夤?、物業(yè)公司等在內(nèi)的企業(yè)主體，運(yùn)營維護(hù)時(shí)，安全履職不到位，也是重要原因。

燃?xì)馄髽I(yè)的管理和運(yùn)營是問題發(fā)生的主要環(huán)節(jié)。

一般的安全生產(chǎn)燃?xì)馐鹿收{(diào)查報(bào)告中，對企業(yè)造成的事故原因分析，更為全面和具體。根據(jù)2017年燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)承擔(dān)燃?xì)馐鹿拭袷沦r償責(zé)任的判決，作者所在律所對企業(yè)原因進(jìn)行分類，基本上按照燃?xì)夤芾項(xiàng)l例中企業(yè)違反安全供氣義務(wù)的法律責(zé)任進(jìn)行區(qū)分。這與一般的安全生產(chǎn)燃?xì)馐鹿收{(diào)查報(bào)告中企業(yè)造成事故的原因有所重合，但相對簡單。

燃?xì)獍l(fā)生事故原因分析。

企業(yè)方面的原因，首先是未履行維修告知宣傳義務(wù)，其次是安裝不當(dāng)，未履行定期檢修義務(wù)。事實(shí)上，從目前城市燃?xì)夤芫W(wǎng)發(fā)展看，老舊管網(wǎng)改造階段是最容易造成燃?xì)庑孤兜碾A段。這一階段出問題，在于企業(yè)主體施工團(tuán)隊(duì)的專業(yè)度不高：

一是，近年來，燃?xì)庑袠I(yè)頻頻并購重組、人員更替，一些燃?xì)夤竟ぷ魅藛T對老舊管網(wǎng)的地下分布情況并不特別熟悉，造成施工操作時(shí)破壞管線；

二是，存在違法分包、轉(zhuǎn)包業(yè)務(wù)。這種情況不僅出現(xiàn)在輸氣管道更新改造上，更出現(xiàn)在用戶燃?xì)夤こ痰木S護(hù)、改造工程中。這種情形下，施工單位不具有相應(yīng)資質(zhì)，或具體施工人員不具有崗位資質(zhì)，未經(jīng)培訓(xùn)和考核合格，導(dǎo)致本是改造升級管網(wǎng)，最后卻成了破壞管網(wǎng)，也給用戶帶來更大的安全隱患。

以2017年“7.4”吉林松原燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報(bào)告為例。該事故調(diào)查報(bào)告中，涉及責(zé)任的企業(yè)有長春新星宇建安公司、宏遠(yuǎn)公司、廣發(fā)公司、卓信監(jiān)理公司、浩源燃?xì)夤?、浩源非開挖公司、安順公司。

廣發(fā)公司不具備施工能力，以不正當(dāng)手段承攬工程，對分包工程和臨時(shí)雇傭人員管理嚴(yán)重缺失，違法將部分工程轉(zhuǎn)包。宏遠(yuǎn)公司不認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，對分包工程管理缺失。浩源非開挖公司無施工資質(zhì)和施工管理人員，通過轉(zhuǎn)包長期從事地下燃?xì)夤芫€工程施工。安順公司違法違規(guī)，轉(zhuǎn)包中標(biāo)工程。浩源燃?xì)夤景踩a(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)不到位，應(yīng)急管理工作缺失。

防控機(jī)制如何建設(shè)

做好城市公共安全工作，需要落實(shí)事前防范、事中控制和事后處理。事前預(yù)防，主要表現(xiàn)在落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、加強(qiáng)政府監(jiān)督管理和嚴(yán)格事故追責(zé)刑方面，也是城市燃?xì)獗ㄊ鹿暑A(yù)防的關(guān)鍵。事中控制主要在于各部門要形成聯(lián)防聯(lián)動工作機(jī)制。事后處理主要在于進(jìn)行追責(zé)的行刑銜接制度。

一是加強(qiáng)制度法規(guī)建設(shè)。

城燃行業(yè)本身沒有一部系統(tǒng)完善的綜合法律。燃?xì)夤ぷ髦饕罁?jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和各省市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例進(jìn)行；但安全管理方面的要求，廣泛體現(xiàn)于安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，其中最重要的是《安全生產(chǎn)法》。

《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》與各省市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例體系，大致主要分為總則、規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)營與服務(wù)、使用管理、設(shè)施保護(hù)、安全監(jiān)督與事故處置、法律責(zé)任、附則幾部分。

在燃?xì)饨?jīng)營許可方面，部分省市要求管道燃?xì)馐┬刑卦S經(jīng)營制度。以近年來爆炸戶數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)統(tǒng)計(jì)出的燃?xì)馕ｋU(xiǎn)指數(shù)較高的前十省為例，除吉林省外，黑龍江、江蘇、浙江、河北、湖北、遼寧、福建，均明確規(guī)定管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度。2021年9月4日發(fā)布的《廣東省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（征求意見稿）也增加管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度。

在用戶定期上門免費(fèi)安檢方面，各地要求不一致。以居民用戶為例，黑龍江省、江蘇省規(guī)定至少每兩年一次，河北省城鎮(zhèn)居民至少一年一次，農(nóng)村居民至少一年兩次，并且設(shè)置了企業(yè)駐村安全員和村燃?xì)獍踩珔f(xié)管員。

除以上具體規(guī)定，部分省市要求，新建住宅安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置和自動切斷裝置，如黑龍江省、河北省、遼寧省、廣東?。ㄕ髑笠庖姼澹?。

二是加強(qiáng)對燃?xì)獍踩谋O(jiān)督和管理。

1、政府對非特許經(jīng)營權(quán)的日常管理，屬于普遍性安全監(jiān)管

政府監(jiān)督管理職責(zé)體現(xiàn)于城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例、安全生產(chǎn)法、安全整改文件以及行刑銜接制度之中。城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例中，政府職責(zé)主要體現(xiàn)如下。政府部門的剛性執(zhí)法（尤其在行刑銜接方面）也是履行監(jiān)督管理職責(zé)的表現(xiàn)。公安、法院、檢察院、市監(jiān)局、應(yīng)急管理局、住建局、消防救援等有關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合，要積極認(rèn)識到安全生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻性。需要在日常工作中，全面排查各類安全隱患，加強(qiáng)安全監(jiān)管，防范重大突發(fā)事件發(fā)生；事故發(fā)生后，要嚴(yán)肅查處，對于發(fā)生涉嫌違法犯罪行為的，要積極移送并追究刑事責(zé)任，防止以罰代刑，真正對燃?xì)夤酒鸬秸饝刈饔谩?/p>

2、管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的專項(xiàng)管理

部分省市明確約定，管道燃?xì)鈱?shí)行燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)制度。在這個(gè)制度下，燃?xì)庵鞴懿块T前期需履行一些公開招投標(biāo)或競爭性談判的程序，確保燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)合法經(jīng)營。之后，政府與燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，對雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。

在特許經(jīng)營權(quán)制度情形下，需要重點(diǎn)關(guān)注城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)中期評估制度。2018年和2019年，作者所在律所參與了某地方政府關(guān)于城市供水特許經(jīng)營權(quán)中期評估項(xiàng)目，期間對該地燃?xì)馓卦S經(jīng)營的評估工作也有一定了解，該地公用事業(yè)管理部門組織對燃?xì)?、供水進(jìn)行評估，燃?xì)馓卦S經(jīng)營評估兩年一次，評估內(nèi)容涵蓋工程、安全、經(jīng)營、用戶服務(wù)、應(yīng)急管理等方面。

三是加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌力度，明確職責(zé)。

城市管網(wǎng)是城市的生命線工程，應(yīng)由市政部門集中規(guī)劃、統(tǒng)一管理，與交通部門、建筑管理部門、規(guī)劃部門等協(xié)調(diào)，協(xié)同和其他管線統(tǒng)一布置，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃。建設(shè)燃?xì)夤艿罆r(shí)，應(yīng)對其日常的防護(hù)和維修及時(shí)關(guān)注，加強(qiáng)對基本燃?xì)庠O(shè)施的檢查和維修，確保設(shè)施完善。

第三方施工時(shí)，應(yīng)創(chuàng)建專項(xiàng)工作協(xié)調(diào)組，多部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。相關(guān)部門還應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)人員責(zé)任制，建立相應(yīng)的考核機(jī)制，明確不同人員的責(zé)任和義務(wù)，減少事故發(fā)生。

還應(yīng)與氣象部門建立溝通聯(lián)動機(jī)制，考慮天氣情況影響；區(qū)縣燃?xì)庵鞴懿块T明確區(qū)域內(nèi)燃?xì)夤?yīng)單位分布情況，并與之簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，建立信息聯(lián)動機(jī)制。

災(zāi)情發(fā)生時(shí)，要多部門聯(lián)動。應(yīng)急管理部門要與消防、公安、醫(yī)療救護(hù)、燃?xì)夤就f(xié)作，形成聯(lián)防聯(lián)動工作機(jī)制，制定各部門聯(lián)動的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。破除城市應(yīng)急管理中的各自為政，協(xié)調(diào)相關(guān)單位定期開展應(yīng)急救援和處置善后等工作。既要在各自職能范圍內(nèi)及時(shí)采取行動，又要與其他部門間形成良好配合關(guān)系，確保事故發(fā)生后能及時(shí)進(jìn)行救援、疏散群眾、防止二次爆炸、開展事故調(diào)查等等。

四是加強(qiáng)對各主體的燃?xì)獍踩逃?/strong>

燃?xì)馐鹿实陌l(fā)生，部分是從業(yè)人員操作不當(dāng)導(dǎo)致。首先，要提高職工對燃?xì)夤艿老嚓P(guān)規(guī)章制度的重視與理解，以及對安全文明的高度重視，加強(qiáng)專業(yè)知識培訓(xùn)及專業(yè)技能培訓(xùn)，提高從業(yè)人員專業(yè)能力。其次要提高用戶燃?xì)獍踩庾R。一些燃?xì)馐鹿?，是用戶不合?guī)使用導(dǎo)致。應(yīng)當(dāng)大力宣傳燃?xì)獍踩褂弥R，開展相關(guān)的教育傳播工作，提高居民對燃?xì)獍踩闹匾暤取?/p>

（作者趙洪升系律師、中國城市燃?xì)鈪f(xié)會安全委員會安全專家；王琳杰系澎湃新聞記者。澎湃新聞實(shí)習(xí)生張健欣對本文亦有貢獻(xiàn)。）