近日，國家管轄外海域生物多樣性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，簡稱BBNJ）協(xié)議談判第四次會(huì)議在紐約召開。本次會(huì)議會(huì)期原定于2020年上半年，因新冠疫情推遲到2022年3月7日至18日。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，國家管轄外的區(qū)域由公海和國際海底區(qū)域組成。其中，公海指不屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)陸水域，以及群島國家群島水域的所有海域；國際海底區(qū)域指國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。在全球海洋面積中，公海面積占到64%。國際海底區(qū)域面積約2.517億平方公里，占地球表面的49%。

2018年9月至2019年8月，BBNJ協(xié)議談判曾召開過3次政府間會(huì)議。曾參與歷次BBNJ政府間會(huì)議的我國自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員、海洋環(huán)境與資源研究室副主任鄭苗壯向澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）介紹，BBNJ協(xié)議談判的最終目的是在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下就BBNJ問題擬定一份具有法律約束力的國際協(xié)定。

“發(fā)達(dá)國家主推海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)問題，而發(fā)展中國家關(guān)注的焦點(diǎn)在海洋遺傳資源及其惠益分享上。”鄭苗壯說。

有學(xué)者認(rèn)為，BBNJ 協(xié)定是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進(jìn)程。協(xié)定涉及談判各方利益、政治因素和戰(zhàn)略需求，具有其復(fù)雜性，各國爭議點(diǎn)難以彌合。

本次會(huì)議，鄭苗壯以線上聽會(huì)的形式參與其中。據(jù)他了解，目前各國仍存在原則性分歧，談判進(jìn)展緩慢。至于海洋保護(hù)的未來，他認(rèn)為，在國家管轄外海域保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)尚未出臺(tái)的情況下，應(yīng)重視國家管轄內(nèi)海洋保護(hù)。

磋商談判18年進(jìn)展緩慢，各國仍存在原則性分歧

回顧BBNJ國際協(xié)定談判進(jìn)程，自2004年聯(lián)合國大會(huì)授權(quán)成立“不限成員名額非正式特設(shè)工作組”以來，已經(jīng)經(jīng)過了18年。

據(jù)公開信息，BBNJ談判主要在四個(gè)議題上展開討論，包括海洋保護(hù)區(qū)的劃設(shè)、海洋遺傳資源及其惠益分享、環(huán)境影響評價(jià)以及能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

鄭苗壯表示，BBNJ談判十多年來進(jìn)展緩慢，不同國家對BBNJ問題關(guān)注焦點(diǎn)不同?！鞍l(fā)達(dá)國家主推海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)問題，而發(fā)展中國家關(guān)注焦點(diǎn)在海洋遺傳資源及其惠益分享上?！?/p>

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院薛桂芬曾撰文表示，處于磋商階段的BBNJ 協(xié)定是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進(jìn)程，但隨著談判的深入，談判各方的利益追求和立場分歧造成談判爭議點(diǎn)凸顯。例如，關(guān)于國家管轄范圍外海洋遺傳資源的問題，形成了適用“公海自由”原則和適用“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的不同主張。

以美、日為代表的發(fā)達(dá)國家主張國家管轄范圍外海洋遺傳資源應(yīng)適用“公海自由”原則，“先到先得”；以七十七國集團(tuán)為代表的發(fā)展中國家認(rèn)為，國家管轄范圍外海洋遺傳資源為全人類所共有，符合人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的特征；歐盟認(rèn)為，對國家管轄范圍外海洋遺傳資源的開發(fā)利用應(yīng)優(yōu)先考慮對生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境的保護(hù)。

鄭苗壯指出，尤其在海洋遺傳資源及其惠益分享議題上，各國之間存在原則上的分歧。這一議題一直是BBNJ談判的焦點(diǎn)，且原則的定立涉及后續(xù)制度設(shè)計(jì)?！皰侀_原則來設(shè)計(jì)制度路徑，難以彌補(bǔ)實(shí)質(zhì)分歧?！?/p>

公海保護(hù)前景未定，專家建議優(yōu)先重視國家管轄區(qū)內(nèi)保護(hù)

關(guān)于BBNJ談判的前景，鄭苗壯認(rèn)為國際社會(huì)還有很長的路要走。他認(rèn)為，BBNJ談判的難點(diǎn)在于發(fā)達(dá)國家如何切實(shí)采取行動(dòng)幫助發(fā)展中國家提升保護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性的能力，以優(yōu)惠條件向其轉(zhuǎn)讓技術(shù)，公平公正地向發(fā)展中國家分享利用海洋遺傳資源產(chǎn)生的惠益，保護(hù)不能只停留在不切實(shí)際的口號(hào)上。

他指出，談判進(jìn)展緩慢，出臺(tái)協(xié)定也并不意味著成功。而協(xié)定是否滿足、平衡各方需求？出臺(tái)后是否能夠落地實(shí)施相關(guān)措施？都是懸而未決的問題。

在一篇論文中，鄭苗壯提出，建立海洋保護(hù)區(qū)或采取其他有效的區(qū)域管理措施要以相關(guān)法律為依據(jù)，各國可在國家管轄內(nèi)海域依據(jù)國內(nèi)法建立海洋保護(hù)區(qū)或采取其他有效區(qū)域管理措施保護(hù)海洋。在國家管轄外海域，建立海洋保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)尚未出臺(tái)，各方仍在就《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的海洋保護(hù)區(qū)國際制度進(jìn)行談判。

對海洋保護(hù)的前景，鄭苗壯認(rèn)為，每個(gè)國家都需要從近岸海域開始，實(shí)實(shí)在在落實(shí)保護(hù)措施和管理措施。他表示，近岸海域保護(hù)價(jià)值高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)密度大，更易受到威脅和破壞。

以中國為例，截至2018年底，中國共建立各類海洋保護(hù)區(qū)271處，總面積為12.4萬平方公里，占管轄海域面積比重從2012年的1.1%提升到4.1%，其中國家級(jí)保護(hù)區(qū)106處。

但中國管轄內(nèi)海域保護(hù)仍然存在一些難點(diǎn)。鄭苗壯談及，海洋保護(hù)管理有特殊性，需要依賴船舶、衛(wèi)星等設(shè)備和輔助手段進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測，成本高，投入大，國家在此方面的投入仍是短板。另外，海洋保護(hù)地建立后續(xù)的管理機(jī)構(gòu)、人員等體制問題，也還在推進(jìn)當(dāng)中。