近日，國家管轄外海域生物多樣性（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，簡稱BBNJ）協(xié)議談判第四次會議在紐約召開。本次會議會期原定于2020年上半年，因新冠疫情推遲到2022年3月7日至18日。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，國家管轄外的區(qū)域由公海和國際海底區(qū)域組成。其中，公海指不屬于專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)陸水域，以及群島國家群島水域的所有海域；國際海底區(qū)域指國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。在全球海洋面積中，公海面積占到64%。國際海底區(qū)域面積約2.517億平方公里，占地球表面的49%。

2018年9月至2019年8月，BBNJ協(xié)議談判曾召開過3次政府間會議。曾參與歷次BBNJ政府間會議的我國自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員、海洋環(huán)境與資源研究室副主任鄭苗壯向澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）介紹，BBNJ協(xié)議談判的最終目的是在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下就BBNJ問題擬定一份具有法律約束力的國際協(xié)定。

“發(fā)達國家主推海洋保護區(qū)劃設(shè)問題，而發(fā)展中國家關(guān)注的焦點在海洋遺傳資源及其惠益分享上?！编嵜鐗颜f。

有學(xué)者認(rèn)為，BBNJ 協(xié)定是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進程。協(xié)定涉及談判各方利益、政治因素和戰(zhàn)略需求，具有其復(fù)雜性，各國爭議點難以彌合。

本次會議，鄭苗壯以線上聽會的形式參與其中。據(jù)他了解，目前各國仍存在原則性分歧，談判進展緩慢。至于海洋保護的未來，他認(rèn)為，在國家管轄外海域保護區(qū)的法律依據(jù)尚未出臺的情況下，應(yīng)重視國家管轄內(nèi)海洋保護。

磋商談判18年進展緩慢，各國仍存在原則性分歧

回顧BBNJ國際協(xié)定談判進程，自2004年聯(lián)合國大會授權(quán)成立“不限成員名額非正式特設(shè)工作組”以來，已經(jīng)經(jīng)過了18年。

據(jù)公開信息，BBNJ談判主要在四個議題上展開討論，包括海洋保護區(qū)的劃設(shè)、海洋遺傳資源及其惠益分享、環(huán)境影響評價以及能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

鄭苗壯表示，BBNJ談判十多年來進展緩慢，不同國家對BBNJ問題關(guān)注焦點不同?！鞍l(fā)達國家主推海洋保護區(qū)劃設(shè)問題，而發(fā)展中國家關(guān)注焦點在海洋遺傳資源及其惠益分享上。”

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院薛桂芬曾撰文表示，處于磋商階段的BBNJ 協(xié)定是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后最重要的國際海洋立法進程，但隨著談判的深入，談判各方的利益追求和立場分歧造成談判爭議點凸顯。例如，關(guān)于國家管轄范圍外海洋遺傳資源的問題，形成了適用“公海自由”原則和適用“人類共同繼承財產(chǎn)”原則的不同主張。

以美、日為代表的發(fā)達國家主張國家管轄范圍外海洋遺傳資源應(yīng)適用“公海自由”原則，“先到先得”；以七十七國集團為代表的發(fā)展中國家認(rèn)為，國家管轄范圍外海洋遺傳資源為全人類所共有，符合人類共同繼承財產(chǎn)的特征；歐盟認(rèn)為，對國家管轄范圍外海洋遺傳資源的開發(fā)利用應(yīng)優(yōu)先考慮對生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境的保護。

鄭苗壯指出，尤其在海洋遺傳資源及其惠益分享議題上，各國之間存在原則上的分歧。這一議題一直是BBNJ談判的焦點，且原則的定立涉及后續(xù)制度設(shè)計?！皰侀_原則來設(shè)計制度路徑，難以彌補實質(zhì)分歧?！?/p>

公海保護前景未定，專家建議優(yōu)先重視國家管轄區(qū)內(nèi)保護

關(guān)于BBNJ談判的前景，鄭苗壯認(rèn)為國際社會還有很長的路要走。他認(rèn)為，BBNJ談判的難點在于發(fā)達國家如何切實采取行動幫助發(fā)展中國家提升保護和可持續(xù)利用海洋生物多樣性的能力，以優(yōu)惠條件向其轉(zhuǎn)讓技術(shù)，公平公正地向發(fā)展中國家分享利用海洋遺傳資源產(chǎn)生的惠益，保護不能只停留在不切實際的口號上。

他指出，談判進展緩慢，出臺協(xié)定也并不意味著成功。而協(xié)定是否滿足、平衡各方需求？出臺后是否能夠落地實施相關(guān)措施？都是懸而未決的問題。

在一篇論文中，鄭苗壯提出，建立海洋保護區(qū)或采取其他有效的區(qū)域管理措施要以相關(guān)法律為依據(jù)，各國可在國家管轄內(nèi)海域依據(jù)國內(nèi)法建立海洋保護區(qū)或采取其他有效區(qū)域管理措施保護海洋。在國家管轄外海域，建立海洋保護區(qū)的法律依據(jù)尚未出臺，各方仍在就《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的海洋保護區(qū)國際制度進行談判。

對海洋保護的前景，鄭苗壯認(rèn)為，每個國家都需要從近岸海域開始，實實在在落實保護措施和管理措施。他表示，近岸海域保護價值高，經(jīng)濟社會活動密度大，更易受到威脅和破壞。

以中國為例，截至2018年底，中國共建立各類海洋保護區(qū)271處，總面積為12.4萬平方公里，占管轄海域面積比重從2012年的1.1%提升到4.1%，其中國家級保護區(qū)106處。

但中國管轄內(nèi)海域保護仍然存在一些難點。鄭苗壯談及，海洋保護管理有特殊性，需要依賴船舶、衛(wèi)星等設(shè)備和輔助手段進行調(diào)查、監(jiān)測，成本高，投入大，國家在此方面的投入仍是短板。另外，海洋保護地建立后續(xù)的管理機構(gòu)、人員等體制問題，也還在推進當(dāng)中。