國(guó)民銀行時(shí)代（1865-1913年），美國(guó)出現(xiàn)了持續(xù)的通貨緊縮和周期性的金融危機(jī)。1907年金融大恐慌之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于改革銀行體系的呼聲高漲。作為一個(gè)妥協(xié)方案，聯(lián)邦儲(chǔ)備協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。為此，必須回到國(guó)民銀行時(shí)代，才能理解美聯(lián)儲(chǔ)的“初心”。

1861年4月，美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，聯(lián)邦和州政府債券價(jià)格大幅下跌（圖1）。巨額的人力和財(cái)力的耗費(fèi)使聯(lián)邦政府再次面臨類似于獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)和美英第二次戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的困境。在持續(xù)入不敷出的情況下，政府只能借新債還舊債。政府債券價(jià)格持續(xù)運(yùn)行于低位，損害了銀行資產(chǎn)負(fù)債表，甚至導(dǎo)致部分銀行的銀行券停止兌付。窮盡一切手段之后只能是發(fā)行貨幣。

圖1：美國(guó)政府債券價(jià)格走勢(shì)（1858年12月-1863年1月）

資料來源：Dwyer Jr.，1996

1861年7月，國(guó)會(huì)授權(quán)財(cái)政部發(fā)行一種活期的無息票據(jù)，可根據(jù)持票人的需求用金銀贖回。由于其反面是綠顏色的，所以叫“綠背美鈔”(greenbacks)。根據(jù)1862年《法定貨幣法案》，聯(lián)邦政府開始發(fā)行可被用于支付公共和私人債務(wù)的紙幣（關(guān)稅除外）。它也被稱為綠背美鈔，總額為4.5億美元。這既緩解了政府戰(zhàn)爭(zhēng)融資問題，又解決了銀行券的兌付問題。這是紙幣首次在美國(guó)獲得法定貨幣地位。它不再只是金銀的象征，也不可兌換為金銀。

蔡斯部長(zhǎng)的野心不只是暫時(shí)性地解決戰(zhàn)爭(zhēng)融資問題，而是全面改革銀行系統(tǒng)，為財(cái)政赤字提供一個(gè)可持續(xù)的解決方案， 1864年《國(guó)民銀行法案》（下文統(tǒng)稱“法案”）應(yīng)運(yùn)而生。這就形成了一個(gè)閉環(huán)——政府授權(quán)國(guó)民銀行壟斷性的貨幣發(fā)行權(quán)，并規(guī)定政府債券作為貨幣發(fā)行的儲(chǔ)備。聯(lián)邦政府與國(guó)民銀行形成了利益共同體。

國(guó)民銀行體系的基本特征

為了確保新的貨幣和銀行體系的穩(wěn)定，法案多國(guó)民銀行施加了較多的限制：

第一，發(fā)行國(guó)民銀行券。法案授權(quán)國(guó)民銀行發(fā)行國(guó)民銀行券（即紙幣）的壟斷權(quán)力。購買政府債券是國(guó)民銀行發(fā)行銀行券的主要方式。所以，銀行券發(fā)行量還取決于流通中的政府債券數(shù)量——由聯(lián)邦政府和立法機(jī)構(gòu)確定。當(dāng)政府追求財(cái)政盈余時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)通貨緊縮。幾乎整個(gè)國(guó)民銀銀行時(shí)代，最大限額都不是緊約束。

第二，以聯(lián)邦政府債券為抵押品。國(guó)民銀行每發(fā)行90美元銀行券就必須購買面值或市價(jià)為100美元的聯(lián)邦政府債券。聯(lián)邦政府相當(dāng)于提供了一種隱性擔(dān)保，國(guó)民銀行券相當(dāng)于它的間接負(fù)債。債券被要求存放在貨幣監(jiān)理署。

第三，最低資本金要求（MCR）。申請(qǐng)國(guó)民銀行特許權(quán)需要滿足最低資本金要求：在不超過6,000居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，MCR為5萬美元；6,000-50,000人之間的城市，MCR至少10萬美元；超過50,000人的大城市，MCR為20萬美元。

第四，存款準(zhǔn)備金要求。法案要求國(guó)民銀行按存款的一定比例持有“流動(dòng)資產(chǎn)”充當(dāng)準(zhǔn)備金（包括現(xiàn)金或與儲(chǔ)備代理人的存款)。準(zhǔn)備金率因地而異：在紐約、芝加哥和圣路易斯的中央儲(chǔ)備城市（central reserve cities）的銀行被要求持有25%的存款準(zhǔn)備金，且必須以現(xiàn)金的形式持有；儲(chǔ)備城市（reserve cities）銀行的準(zhǔn)備金率也為25%，但它們可以在中央儲(chǔ)備城市的代理行以存款形式持有一半的準(zhǔn)備金。大多數(shù)國(guó)民銀行都是位于小城市的“鄉(xiāng)村銀行”（country banks），要求的準(zhǔn)備金率為15%，其中的3/5可以是代理行（儲(chǔ)備城市或中央儲(chǔ)備城市）的銀行間存款。存款準(zhǔn)備金要求、客戶兌換與貿(mào)易結(jié)算等需要和套利行為共同形成了一個(gè)金字塔型儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)。

第五，單一銀行制度。法案雖然沒有明確禁止國(guó)民銀行開設(shè)分行的條款，但貨幣監(jiān)理署對(duì)“憲法沉默”的法律解釋為禁止，認(rèn)為不設(shè)限會(huì)導(dǎo)致壟斷，限制競(jìng)爭(zhēng)，危害銀行體系的穩(wěn)定。與此同時(shí)，國(guó)民銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍然受到州銀行法的限制，開設(shè)分行要經(jīng)州政府（或立法機(jī)構(gòu)）的許可。許多州不僅禁止國(guó)民銀行開設(shè)分行，也禁止州立銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，即使是在允許設(shè)立分行的州，分行數(shù)量也極少。

第六，其他業(yè)務(wù)限制。法案禁止國(guó)民銀行發(fā)放房地產(chǎn)（或土地）抵押貸款。這重挫了在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的銀行家申請(qǐng)國(guó)民銀行的積極性，因?yàn)檫@些地區(qū)的貸款需求主要來自房地產(chǎn)。國(guó)民銀行時(shí)代的實(shí)踐是根據(jù)“真實(shí)票據(jù)”（real bills）原則建立起來的，銀行只能為實(shí)際商品的生產(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)提供短期資金。一旦生產(chǎn)和交易活動(dòng)完成，貸款就會(huì)立即全額償還。這確實(shí)能最大限度的降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，并保證了銀行短期負(fù)債（活期存款）與短期資產(chǎn)的匹配。由于抵押貸款是長(zhǎng)期的，因此不符合真實(shí)票據(jù)原則。除此之外，法案也禁止國(guó)民銀行開展信托業(yè)務(wù)。

國(guó)民銀行體系的不穩(wěn)定性

這些限制條件雖然在一定程度和一定階段上有助于維護(hù)貨幣與銀行體系的穩(wěn)定，但也限制了國(guó)民銀行的發(fā)展（圖2）。1865年《稅收法案》的效果立竿見影，州立銀行的數(shù)量從1863年的1466家減少到了1868年的247家（最低點(diǎn)），國(guó)民銀行數(shù)量則從66家增加到了1640家。國(guó)民銀行與州立銀行的總資產(chǎn)規(guī)模也出現(xiàn)了的相同的變化。

圖2：國(guó)民銀行與州立銀行的數(shù)量與總資產(chǎn)的比較

 數(shù)據(jù)來源：U.S. Department of the Treasury. Annual Report of the Comptroller of the Currency ，1931, pp. 3，5. 
說明：國(guó)有銀行欄目包括國(guó)有特許商業(yè)銀行、貸款和信托公司的數(shù)據(jù)。

19世紀(jì)70-90年代上半期，國(guó)民銀行數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模溫和上升。1893年國(guó)民銀行數(shù)量達(dá)到3,807之后還出現(xiàn)了小幅回落，到1898年下降到了3,582家，原因在于州立銀行的創(chuàng)新帶來了競(jìng)爭(zhēng)。1985年之前，州立銀行的發(fā)展未見起色。直到1986年，伴隨著存款相對(duì)于通貨的重要性的上升），再加上州銀行法相對(duì)寬松的規(guī)定，州立銀行另辟蹊徑，通過支票存款等業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，尋找到新的盈利模式，快速地實(shí)現(xiàn)了“彎道超車”，數(shù)量上在1894年反超國(guó)民銀行，在總資產(chǎn)規(guī)模上也顯著縮小了與國(guó)民銀行的差距。截止到1910年，非國(guó)民銀行存款占比已經(jīng)超過了50%。

本質(zhì)上，《國(guó)民銀行法案》更像是在聯(lián)邦層面推行自由銀行制度，只是在吸取自由銀行制度的教訓(xùn)后變得更保守了，申請(qǐng)門檻更高，監(jiān)管更嚴(yán)。但整體而言，國(guó)民銀行時(shí)代的雙層銀行體系不是變得更穩(wěn)定了，而是相反。原因在于：

第一，國(guó)民銀行繼承了自由銀行制度內(nèi)在不穩(wěn)定性的基因——單一銀行制度。通過比較制度分析，加拿大由于實(shí)施了分行制在在銀行體系的穩(wěn)定性、信貸資源的充裕性和配置效率上都更佳。

第二，在貨幣問題上，自由銀行的問題是幣種的不統(tǒng)一、高交易成本高昂，高損失率和假幣猖獗，國(guó)民銀行時(shí)代的問題變是貨幣短缺，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和銀行體系的脆弱性；

第三，在“最后貸款人”缺位和銀行間市場(chǎng)不健全的情況下，再加上資金需求的明顯的季節(jié)性特征，非對(duì)稱的準(zhǔn)備金要求意在提高個(gè)體銀行的穩(wěn)定性（Weber，2006），但卻損害了整個(gè)銀行體系穩(wěn)定性，局部性的流動(dòng)性沖擊容易引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。

歸根到底，任何法案都是不同黨派及其所代表的“分利集團(tuán)”討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物。南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，聯(lián)邦政府的第一要?jiǎng)?wù)是贏得戰(zhàn)爭(zhēng)，這就必然需要軍隊(duì)和物資，從而就需要銀行資金的支持，形式上可以是貸款，也可以是購買政府債券。法幣的誕生，就是為了彌補(bǔ)與政府結(jié)盟的國(guó)民銀行的損失，如平價(jià)（或以較低折扣價(jià)）購買政府債券等，連綠鈔的合憲性都是通過私下串通最高法院才獲得許可的。

聯(lián)邦政府不可能脫離州政府而存在。所以，《國(guó)民銀行法案》并未觸動(dòng)州立銀行的核心利益——單一銀行制得以保留，其背后是民粹主義和單一銀行聯(lián)盟——而是提供了新的選擇，由其自主權(quán)衡。

強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益優(yōu)先的均衡很可能不是全局最優(yōu)的，對(duì)戰(zhàn)時(shí)政府來說，法案解決的只是當(dāng)務(wù)之急，在戰(zhàn)后，這種不徹底的改革的弊病逐漸體現(xiàn)，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：持續(xù)性的通貨緊縮和周期性的金融恐慌。

（本文為“美聯(lián)儲(chǔ)前傳”系列第五篇，作者邵宇為東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、總裁助理，陳達(dá)飛為東方證券宏觀研究員、財(cái)富研究中心總經(jīng)理。）