近年來，世貿(mào)組織改革問題成為國(guó)際熱點(diǎn)話題。其中，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是世貿(mào)組織改革的焦點(diǎn)。以CPTPP和RCEP為代表的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定來看，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼也是其中比較重要的內(nèi)容。

自中美正式建立外交關(guān)系后，從里根政府對(duì)所謂非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不適用反補(bǔ)貼法，美國(guó)針對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼的政策經(jīng)歷過多次重大調(diào)整，但產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是中美貿(mào)易談判的主要事項(xiàng)。美國(guó)對(duì)華補(bǔ)貼政策調(diào)整的主要原因，是中美雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)變化。目前，有必要對(duì)美國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行梳理。

一、美國(guó)政府補(bǔ)貼的主要類型

1.大額支付（Megadeal）

大額支付是指美國(guó)的州政府或地方政府向企業(yè)發(fā)放的單項(xiàng)總額超過5000萬美元的補(bǔ)貼，以創(chuàng)造就業(yè)崗位、維護(hù)就業(yè)穩(wěn)定、擴(kuò)張商業(yè)活動(dòng)為目的的“一攬子”補(bǔ)助計(jì)劃。

2．撥款與聯(lián)邦撥款（Grant/Federal Grant）

美國(guó)各級(jí)政府或聯(lián)邦政府為了實(shí)現(xiàn)公共目的向企業(yè)直接給予的財(cái)政支持計(jì)劃。

3．稅收優(yōu)惠

（1）稅收抵免與退稅（Tax Credit/Rebate），準(zhǔn)許納稅人將某些符合獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的支出部分從其應(yīng)納銷售稅額中扣除，或?qū)⒁颜麂N售稅款按規(guī)定退給原納稅人。

（2）財(cái)產(chǎn)稅減免（Property Tax Abatement），企業(yè)可獲得的一定比例的財(cái)產(chǎn)稅減免，包括房產(chǎn)稅和商業(yè)設(shè)備稅等稅項(xiàng)的豁免或退回，甚至包括了預(yù)計(jì)企業(yè)避稅的金額。

（3）聯(lián)邦稅收抵免（Federal Allocated Tax Credit），聯(lián)邦政府給予的稅收抵免優(yōu)惠，完全集中于能源及其關(guān)聯(lián)行業(yè)。

（4）企業(yè)區(qū)（Enterprise Zone），企業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以享受稅收抵免或補(bǔ)助等優(yōu)惠政策。

4．稅收增額融資（Tax Increment Financing）

地方政府將特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)所帶來的稅收證券化，獲得的融資用于該區(qū)域開發(fā)。作為一種地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具，該工具主要用來募集資金用來開發(fā)落后地區(qū)或建設(shè)尚未完成的地區(qū)，減少對(duì)聯(lián)邦財(cái)政的依賴度，主要集中于地產(chǎn)和服務(wù)業(yè)。

二、美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)與周期特征

（一）美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)特征

我們閱讀整理了美國(guó)Good Jobs First網(wǎng)站的Subsidy Tracker數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)通過多渠道從公共部門搜集到美國(guó)各類企業(yè)補(bǔ)貼文本信息，包括1993-2021年美國(guó)政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼、貸款與擔(dān)保記錄共計(jì)近12萬條，其中有詳細(xì)補(bǔ)貼記錄的8萬余條。

從各類補(bǔ)貼占比來看，大額支付是美國(guó)最重要的補(bǔ)貼工具，大額支付總額約占美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的34%；撥款與聯(lián)邦撥款所占份額僅次于大額支付，與稅收優(yōu)惠相當(dāng)，撥款與聯(lián)邦撥款、稅收優(yōu)惠總額各占美國(guó)政府補(bǔ)貼總額的31%左右。從各類補(bǔ)貼工具使用的頻率里看，稅收優(yōu)惠使用頻率最高，占比約為50%；撥款與聯(lián)邦撥款使用頻率緊隨其后，占比約為33%。

圖1：美國(guó)政府各類補(bǔ)貼規(guī)模

（二）美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的政治周期特征

從政治周期的角度，我們進(jìn)一步對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。我們獲取了1993年以來，歷屆總統(tǒng)（特指任期結(jié)束的總統(tǒng)）任期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼信息，包括兩位民主黨總統(tǒng)即克林頓和奧巴馬、兩位共和黨總統(tǒng)即小布什和特朗普。

總體來看，無論是從政府補(bǔ)貼規(guī)模還是從政府補(bǔ)貼頻率來看，民主黨總統(tǒng)任期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策常采用稅收優(yōu)惠的形式，而共和黨總統(tǒng)任期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策常采用撥款與聯(lián)邦撥款的形式。我們進(jìn)一步分析歷任總統(tǒng)任期內(nèi)的政府補(bǔ)貼偏向，可以發(fā)現(xiàn)，克林頓任期內(nèi)的補(bǔ)貼政策偏向是大額支付和稅收增額融資，小布什任期內(nèi)的補(bǔ)貼政策偏向是撥款和企業(yè)區(qū)，奧巴馬任期內(nèi)的補(bǔ)貼政策偏向是財(cái)產(chǎn)稅減免和聯(lián)邦稅收抵免，特朗普任期內(nèi)的補(bǔ)貼政策偏向是聯(lián)邦撥款和稅收抵免與退稅。

圖2：民主黨總統(tǒng)任期內(nèi)各類補(bǔ)貼規(guī)模

圖3：共和黨總統(tǒng)任期內(nèi)各類補(bǔ)貼規(guī)模

表1：美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的變化
注：“-”表示不適用。

三、美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼惠及的企業(yè)結(jié)構(gòu)與來源變化

就美國(guó)政府補(bǔ)貼惠及的企業(yè)所有權(quán)特征而言，上市公司是最主要的惠及群體，約占總份額的79%；非上市公司緊隨其后，約占總份額的19%，而非盈利和非商業(yè)組織可以忽略不計(jì)。通過進(jìn)一步對(duì)各總統(tǒng)任期內(nèi)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼惠及企業(yè)偏向的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)克林頓任期內(nèi)的補(bǔ)貼更偏向上市公司，小布什任期內(nèi)的補(bǔ)貼更偏向非盈利和非商業(yè)組織，而奧巴馬與特朗普任期內(nèi)的補(bǔ)貼惠及企業(yè)偏向與總體特征基本一致。

圖4：美國(guó)政府補(bǔ)貼惠及企業(yè)結(jié)構(gòu)

表2：美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼惠及的企業(yè)結(jié)構(gòu)變化

就美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金的來源結(jié)構(gòu)而言，州政府是最主要的補(bǔ)貼政策實(shí)施主體，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的45%；聯(lián)邦政府次之，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的29%；地方政府位列最末，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的11%；另外還有一些補(bǔ)貼由多級(jí)政府共同發(fā)放，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的15%。從各總統(tǒng)任期內(nèi)補(bǔ)貼資金來源變化來看，大額支付政策的實(shí)施主體主要為州政府， 并且逐漸從地方政府轉(zhuǎn)向州政府，或由地方政府與州政府共擔(dān)；撥款與聯(lián)邦撥款政策的實(shí)施主體主要為聯(lián)邦政府，并且逐漸從州和地方政府轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府；稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施主體主要為州政府，但在共和黨總統(tǒng)任期內(nèi)轉(zhuǎn)向地方政府；稅收增額融資政策的實(shí)施主體主要為地方政府，但在共和黨總統(tǒng)任期內(nèi)轉(zhuǎn)向州政府。

圖5：美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金來源

表3：美國(guó)政府補(bǔ)貼資金來源變化
注：“-”表示不適用。

四、美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的行業(yè)分布

我們將美國(guó)政府補(bǔ)貼惠及的行業(yè)分為四大類，即戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)、軍工業(yè)和其他。其中，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)包括：汽車、電子設(shè)備、金融服務(wù)、信息技術(shù)等；公用事業(yè)包括：能源供應(yīng)、交通運(yùn)輸、日常服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)是最主要的惠及產(chǎn)業(yè)，約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的51%；公用事業(yè)和軍工業(yè)分別約占全國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼總額的31%和11%。

通過考察各總統(tǒng)任期內(nèi)美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的差異，我們發(fā)現(xiàn)，克林頓任期內(nèi)的補(bǔ)貼，更偏向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，尤其是其中的汽車業(yè)和金融業(yè)；小布什任期內(nèi)，這種取向有所減弱，另外還特別顯現(xiàn)出對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中金屬業(yè)的偏向；奧巴馬任期內(nèi)的補(bǔ)貼，更偏向公用事業(yè)和軍工業(yè)，對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼向化工業(yè)傾斜；特朗普任期時(shí)，這種取向有所減弱，另外還特別顯現(xiàn)出對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中電子設(shè)備業(yè)和信息技術(shù)業(yè)以及其他類產(chǎn)業(yè)中零售業(yè)的偏向。

圖6：美國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的行業(yè)分布

表4：美國(guó)政府補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)分布變化

五、我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革方向

隨著我國(guó)正考慮積極加入RCEP和CPTPP協(xié)定，高質(zhì)量地推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策改革勢(shì)在必行。

首先，我們要積極應(yīng)對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則，推動(dòng)各級(jí)政府梳理本級(jí)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的透明度，加強(qiáng)補(bǔ)貼政策的績(jī)效考核，從根本上促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效，避免在談判中出現(xiàn)補(bǔ)貼政策透明度等程序性問題。

其次，繼續(xù)深入推動(dòng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策從選擇性補(bǔ)貼向功能性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。“十四五”期間我國(guó)需要進(jìn)一步加大對(duì)研發(fā)活動(dòng)、高端人才和新型基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼支持力度，以采用稅收減免和抵免等方式支持各類所有制和各類規(guī)模的企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，通過貫徹落實(shí)“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)。

最后，補(bǔ)貼政策發(fā)力于區(qū)域性的科技創(chuàng)新走廊和智能制造走廊，積極推動(dòng)公共創(chuàng)新平臺(tái)和公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源的共享共用，切實(shí)降低企業(yè)制度性交易成本，真正普惠民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)。

（作者吳一平為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博導(dǎo)，李柯潤(rùn)為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士生，屈軍為廣東省高智新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院與華南理工大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后）