地方保護(hù)主義阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成

2022年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》正式發(fā)布，有助于進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮我國(guó)大國(guó)規(guī)模市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。

在《意見》指導(dǎo)思想中，特別強(qiáng)調(diào)了“打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)”。關(guān)于地方保護(hù)和市場(chǎng)分割這一問(wèn)題，早在上世紀(jì)90年代，理論界已經(jīng)開始探討其成因和應(yīng)對(duì)策略。

1994年分稅制改革以來(lái)，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也存在為了爭(zhēng)奪稅源而展開激烈競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。任何事情都具有兩面性，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)如果走入“反面”，某種程度上會(huì)引發(fā)地方保護(hù)主義的蔓延。

根據(jù)我們?cè)谖覈?guó)東北、中部和東南沿海等城市實(shí)地調(diào)研訪談的結(jié)果，各地政府為了保護(hù)本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)以穩(wěn)定財(cái)政收入，會(huì)利用行政權(quán)力壟斷稀缺資源以惠及本地企業(yè)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，地方保護(hù)和市場(chǎng)分割已成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的桎梏。

站在“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的高度，應(yīng)充分利用我國(guó)超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體優(yōu)勢(shì)，逐步形成雙循環(huán)新發(fā)展格局，順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。總而言之，以制度建設(shè)為抓手打破地方保護(hù)主義，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要戰(zhàn)略。

推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展為何重要？

從全球范圍來(lái)看，不乏建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的典型案例。歐盟經(jīng)歷了7次擴(kuò)大，最終形成了歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)。迄今為止，歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，依然存在著地方政策碎片化固化地方利益的嚴(yán)重問(wèn)題，扭曲的市場(chǎng)機(jī)制與高額的流通成本降低了一體化效率。

無(wú)論從土地面積還是人口來(lái)做比較，中國(guó)的體量遠(yuǎn)超過(guò)歐盟。以史為鑒，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，只能從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來(lái)逐步推進(jìn)?！兑庖姟返?9條，強(qiáng)調(diào)了優(yōu)先推進(jìn)區(qū)域協(xié)作的重要性。以《意見》中提及的京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)三大區(qū)域一體化為例，它們?nèi)咴趲?dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的功能定位各不相同，其中，京津冀是行政的疏導(dǎo)，粵港澳大灣區(qū)是不同制度的合作，而長(zhǎng)三角一體化是城市之間的合作。

現(xiàn)階段中央提出加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，可基于改革開放以來(lái)各類區(qū)域一體化發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)深化改革進(jìn)一步打通區(qū)域一體化中的各種堵點(diǎn)?？偨Y(jié)各種模式的寶貴經(jīng)驗(yàn)形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的清單，在全國(guó)加以分類復(fù)制推廣。

《意見》的發(fā)布，為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施與推進(jìn)提供了思想指導(dǎo)，但是，區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)部存在的經(jīng)濟(jì)、制度和政策差異都對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成產(chǎn)生了阻礙作用，這也意味著建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。因此，在戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施的過(guò)程中需要處理好全局系統(tǒng)謀劃與優(yōu)先推進(jìn)區(qū)域協(xié)作之間的關(guān)系。

基于上述考慮，建立健全區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制并將成熟經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)復(fù)制推廣，將成為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策和固本之舉。

現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展有待解決的問(wèn)題

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的效果，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。生產(chǎn)要素在區(qū)域范圍內(nèi)高效暢通流動(dòng)和各地區(qū)產(chǎn)業(yè)形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的新態(tài)勢(shì)。

為了契合全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的發(fā)展要求，區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要重點(diǎn)強(qiáng)化“鏈條前端的差異化稟賦—鏈條中端的互利性行為—鏈條后端的制度化保障”的鏈條系統(tǒng)。具體而言，差異化稟賦指的是區(qū)域合作各方的先天稟賦，主要包括區(qū)域合作的各方初始財(cái)力差距、利益共享的目標(biāo)對(duì)象和市場(chǎng)設(shè)施的聯(lián)通性與共享性；互利性行為指的是各方在區(qū)域合作中的策略性行為，主要包括產(chǎn)業(yè)政策的趨同性和跨區(qū)域載體（以飛地經(jīng)濟(jì)和共建園區(qū)為代表）投資與收益的討價(jià)還價(jià)；制度化保障指的是區(qū)域合作機(jī)制運(yùn)行的保障措施，主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和利益保障機(jī)制。

現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展雖然取得了較大進(jìn)展，但是在體制機(jī)制方面仍存在如下瓶頸制約。

首先，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的各省市資源稟賦存在較大差異，增大了跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成本。

其一，產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，區(qū)域內(nèi)各省市的財(cái)力相對(duì)不均等，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因此存在較大差距。

其二，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市往往將利益共享的重點(diǎn)放在存量企業(yè)上，而相對(duì)不發(fā)達(dá)的省市更關(guān)心的是增量企業(yè)所產(chǎn)生的利益共享，兩大群體的利益關(guān)注點(diǎn)存在嚴(yán)重偏差，大大降低了協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行。

其三，科技基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)的互聯(lián)互通有待完善。以創(chuàng)新券為例，長(zhǎng)三角地區(qū)創(chuàng)新券的服務(wù)和使用更多還是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的合作，尚未形成完整統(tǒng)一的區(qū)域性資源與政策的互認(rèn)互通。

其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的各省市對(duì)于合作與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)衡能力有待提升。

其一，各省市對(duì)于高端產(chǎn)業(yè)的扶持政策存在趨同化問(wèn)題，弱化了協(xié)同發(fā)展的基石。現(xiàn)階段，各地出臺(tái)的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部分支持政策存在疊加和沖突的問(wèn)題，圍繞高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稀缺性要素如人才和技術(shù)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，難以形成區(qū)域資源共享的局面。

其二，越演越烈的招商引資扭曲了市場(chǎng)機(jī)制。各地區(qū)為了吸引資本，拿土地、稅收、補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等手段爭(zhēng)做政策“洼地”，吸引企業(yè)入駐，盼著企業(yè)開花結(jié)果。不料優(yōu)惠期滿，企業(yè)轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)，“打一槍換一個(gè)地方”。

最后，負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作的管理部門的行政層級(jí)與其經(jīng)濟(jì)層級(jí)不匹配，對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)能力有待提升。

在這里，我們僅以長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊為例。

其一，長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會(huì)議辦公室隸屬于松江區(qū)政府，管理部門層級(jí)相對(duì)較低，僅僅作為一個(gè)協(xié)商性機(jī)構(gòu)，難以協(xié)調(diào)科創(chuàng)走廊沿線城市的財(cái)權(quán)和事權(quán)，進(jìn)而難以協(xié)同沿線城市協(xié)發(fā)展的體制機(jī)制。

其二，科創(chuàng)走廊管理機(jī)構(gòu)與沿線城市各對(duì)口業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)關(guān)系尚未理順，科創(chuàng)走廊跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)、沿線城市對(duì)口機(jī)構(gòu)為支撐的協(xié)同工作機(jī)制有待完善。

如何推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展以形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)

推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展是形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要支撐，為此區(qū)域協(xié)同發(fā)展也應(yīng)以《意見》中的五個(gè)統(tǒng)一為目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展可以從如下幾個(gè)方面加以推進(jìn)。

首先，著力突破區(qū)域行政性壁壘，降低產(chǎn)業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

其一，充分利用飛地經(jīng)濟(jì)、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重大體制機(jī)制改革，著力突破行政壁壘，貫徹產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈招商思想。

其二，成立推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展日常工作專班，統(tǒng)籌規(guī)劃沿線城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌工作，逐步建立和完善錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系。

其三，整合發(fā)行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一流通的創(chuàng)新券，在區(qū)域內(nèi)各省市實(shí)現(xiàn)通用通兌，著力突破財(cái)政資金在區(qū)域間的流動(dòng)限制。

其次，創(chuàng)新跨區(qū)域的共同投資與公共品聯(lián)合供給機(jī)制。

其一，建立技術(shù)轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)時(shí)將區(qū)域內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)化合產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的投入與分成比例進(jìn)行比較分析，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定重大項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化的最優(yōu)模式，減少參與飛地經(jīng)濟(jì)和共建園區(qū)建設(shè)的各方談判成本。

其二，區(qū)域內(nèi)各省市以地方財(cái)力為基礎(chǔ)，共同出資建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，增量稅收按照各省市出資比例分享。

再次，逐步建立和完善以增量收益為核心的稅收收益分享機(jī)制。

其一，對(duì)于區(qū)域內(nèi)各城市企業(yè)遷移產(chǎn)生的稅收分享事宜，可以將稅收收益在遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)之間建立分配規(guī)則，以收益共享杠桿促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序遷移。

其二，對(duì)于以飛地經(jīng)濟(jì)為代表的高端產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制而言，各地應(yīng)該首先結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的稟賦優(yōu)勢(shì)，以省級(jí)政府牽頭出臺(tái)跨省合作指導(dǎo)意見，包括稅收分享、指標(biāo)分享、土地開發(fā)、運(yùn)營(yíng)管理等方面，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整滾動(dòng)完善的合作機(jī)制。

最后，提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展管理部門的行政層級(jí)，建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展績(jī)效聯(lián)合考核機(jī)制。

其一，提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展管理部門的行政層級(jí)，以此為抓手建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

其二，建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展績(jī)效聯(lián)合考核機(jī)制，著重從區(qū)域一體化層面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行考核。在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系時(shí)，需要將各省市在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的定位和分工納入其中，設(shè)計(jì)差異化的指標(biāo)及權(quán)重，這樣才能形成具有凝聚力的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體。

（作者吳一平為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，蔡丞為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)講師）