地方保護主義阻礙了全國統(tǒng)一大市場形成

2022年4月，《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布，有助于進一步完善社會主義市場經濟體制，充分發(fā)揮我國大國規(guī)模市場的優(yōu)勢。

在《意見》指導思想中，特別強調了“打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環(huán)的關鍵堵點”。關于地方保護和市場分割這一問題，早在上世紀90年代，理論界已經開始探討其成因和應對策略。

1994年分稅制改革以來，區(qū)域間競爭在推動地方經濟發(fā)展的同時，也存在為了爭奪稅源而展開激烈競爭的問題。任何事情都具有兩面性，區(qū)域間競爭如果走入“反面”，某種程度上會引發(fā)地方保護主義的蔓延。

根據我們在我國東北、中部和東南沿海等城市實地調研訪談的結果，各地政府為了保護本地優(yōu)質企業(yè)以穩(wěn)定財政收入，會利用行政權力壟斷稀缺資源以惠及本地企業(yè)。

隨著經濟體制改革不斷深化，地方保護和市場分割已成為阻礙我國經濟高質量發(fā)展的桎梏。

站在“十四五”時期經濟高質量發(fā)展的高度，應充分利用我國超大規(guī)模經濟體優(yōu)勢，逐步形成雙循環(huán)新發(fā)展格局，順利實現經濟轉型發(fā)展?？偠灾?，以制度建設為抓手打破地方保護主義，促進全國統(tǒng)一大市場建設已經成為當前經濟發(fā)展的首要戰(zhàn)略。

推動區(qū)域協同發(fā)展為何重要？

從全球范圍來看，不乏建立統(tǒng)一大市場的典型案例。歐盟經歷了7次擴大，最終形成了歐洲統(tǒng)一大市場。迄今為止，歐洲統(tǒng)一大市場建設，依然存在著地方政策碎片化固化地方利益的嚴重問題，扭曲的市場機制與高額的流通成本降低了一體化效率。

無論從土地面積還是人口來做比較，中國的體量遠超過歐盟。以史為鑒，全國統(tǒng)一大市場的建設，只能從長遠視角來逐步推進?！兑庖姟返?9條，強調了優(yōu)先推進區(qū)域協作的重要性。以《意見》中提及的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三大區(qū)域一體化為例，它們三者在帶動區(qū)域經濟增長中的功能定位各不相同，其中，京津冀是行政的疏導，粵港澳大灣區(qū)是不同制度的合作，而長三角一體化是城市之間的合作。

現階段中央提出加快建設全國統(tǒng)一大市場，可基于改革開放以來各類區(qū)域一體化發(fā)展模式的經驗，通過深化改革進一步打通區(qū)域一體化中的各種堵點。總結各種模式的寶貴經驗形成全國統(tǒng)一大市場建設的清單，在全國加以分類復制推廣。

《意見》的發(fā)布，為全國統(tǒng)一大市場建設的實施與推進提供了思想指導，但是，區(qū)域之間以及區(qū)域內部存在的經濟、制度和政策差異都對全國統(tǒng)一大市場的形成產生了阻礙作用，這也意味著建設全國統(tǒng)一大市場機遇與挑戰(zhàn)并存。因此，在戰(zhàn)略推進實施的過程中需要處理好全局系統(tǒng)謀劃與優(yōu)先推進區(qū)域協作之間的關系。

基于上述考慮，建立健全區(qū)域協同發(fā)展體制機制并將成熟經驗在全國復制推廣，將成為建設全國統(tǒng)一大市場的長遠之策和固本之舉。

現階段區(qū)域協同發(fā)展有待解決的問題

區(qū)域協同發(fā)展的效果，主要體現在兩個方面。生產要素在區(qū)域范圍內高效暢通流動和各地區(qū)產業(yè)形成錯位競爭的新態(tài)勢。

為了契合全國統(tǒng)一大市場建設的發(fā)展要求，區(qū)域協同發(fā)展需要重點強化“鏈條前端的差異化稟賦—鏈條中端的互利性行為—鏈條后端的制度化保障”的鏈條系統(tǒng)。具體而言，差異化稟賦指的是區(qū)域合作各方的先天稟賦，主要包括區(qū)域合作的各方初始財力差距、利益共享的目標對象和市場設施的聯通性與共享性；互利性行為指的是各方在區(qū)域合作中的策略性行為，主要包括產業(yè)政策的趨同性和跨區(qū)域載體（以飛地經濟和共建園區(qū)為代表）投資與收益的討價還價；制度化保障指的是區(qū)域合作機制運行的保障措施，主要包括利益協調機構和利益保障機制。

現階段區(qū)域協同發(fā)展雖然取得了較大進展，但是在體制機制方面仍存在如下瓶頸制約。

首先，區(qū)域協同發(fā)展的各省市資源稟賦存在較大差異，增大了跨區(qū)域協同發(fā)展的成本。

其一，產業(yè)平臺和基礎設施是產業(yè)發(fā)展的重要支撐，區(qū)域內各省市的財力相對不均等，各地區(qū)產業(yè)平臺和基礎設施建設因此存在較大差距。

其二，區(qū)域內的經濟發(fā)達省市往往將利益共享的重點放在存量企業(yè)上，而相對不發(fā)達的省市更關心的是增量企業(yè)所產生的利益共享，兩大群體的利益關注點存在嚴重偏差，大大降低了協同機制的運行。

其三，科技基礎設施和公共服務平臺的互聯互通有待完善。以創(chuàng)新券為例，長三角地區(qū)創(chuàng)新券的服務和使用更多還是點對點的合作，尚未形成完整統(tǒng)一的區(qū)域性資源與政策的互認互通。

其次，區(qū)域協同發(fā)展的各省市對于合作與競爭的權衡能力有待提升。

其一，各省市對于高端產業(yè)的扶持政策存在趨同化問題，弱化了協同發(fā)展的基石?，F階段，各地出臺的科技創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展的部分支持政策存在疊加和沖突的問題，圍繞高端產業(yè)發(fā)展的稀缺性要素如人才和技術展開激烈競爭，難以形成區(qū)域資源共享的局面。

其二，越演越烈的招商引資扭曲了市場機制。各地區(qū)為了吸引資本，拿土地、稅收、補貼、政府采購等手段爭做政策“洼地”，吸引企業(yè)入駐，盼著企業(yè)開花結果。不料優(yōu)惠期滿，企業(yè)轉讓套現，“打一槍換一個地方”。

最后，負責區(qū)域協同發(fā)展工作的管理部門的行政層級與其經濟層級不匹配，對于區(qū)域協同發(fā)展的指導能力有待提升。

在這里，我們僅以長三角G60科創(chuàng)走廊為例。

其一，長三角G60科創(chuàng)走廊聯席會議辦公室隸屬于松江區(qū)政府，管理部門層級相對較低，僅僅作為一個協商性機構，難以協調科創(chuàng)走廊沿線城市的財權和事權，進而難以協同沿線城市協發(fā)展的體制機制。

其二，科創(chuàng)走廊管理機構與沿線城市各對口業(yè)務部門的業(yè)務關系尚未理順，科創(chuàng)走廊跨區(qū)管理機構統(tǒng)領、沿線城市對口機構為支撐的協同工作機制有待完善。

如何推動區(qū)域協同發(fā)展以形成全國統(tǒng)一大市場

推動區(qū)域協同發(fā)展是形成全國統(tǒng)一大市場的重要支撐，為此區(qū)域協同發(fā)展也應以《意見》中的五個統(tǒng)一為目標。具體來說，現階段區(qū)域協同發(fā)展可以從如下幾個方面加以推進。

首先，著力突破區(qū)域行政性壁壘，降低產業(yè)無序競爭。

其一，充分利用飛地經濟、共建產業(yè)園區(qū)等重大體制機制改革，著力突破行政壁壘，貫徹產業(yè)生態(tài)圈招商思想。

其二，成立推進區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展日常工作專班，統(tǒng)籌規(guī)劃沿線城市產業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌工作，逐步建立和完善錯位競爭發(fā)展的產業(yè)政策體系。

其三，整合發(fā)行區(qū)域內統(tǒng)一流通的創(chuàng)新券，在區(qū)域內各省市實現通用通兌，著力突破財政資金在區(qū)域間的流動限制。

其次，創(chuàng)新跨區(qū)域的共同投資與公共品聯合供給機制。

其一，建立技術轉化與產業(yè)化的標尺競爭機制，實時將區(qū)域內技術轉化合產業(yè)化項目的投入與分成比例進行比較分析，通過競爭確定重大項目產業(yè)化的最優(yōu)模式，減少參與飛地經濟和共建園區(qū)建設的各方談判成本。

其二，區(qū)域內各省市以地方財力為基礎，共同出資建立產業(yè)發(fā)展基金，增量稅收按照各省市出資比例分享。

再次，逐步建立和完善以增量收益為核心的稅收收益分享機制。

其一，對于區(qū)域內各城市企業(yè)遷移產生的稅收分享事宜，可以將稅收收益在遷入區(qū)和遷出區(qū)之間建立分配規(guī)則，以收益共享杠桿促進產業(yè)有序遷移。

其二，對于以飛地經濟為代表的高端產業(yè)協同發(fā)展機制而言，各地應該首先結合當地經濟的稟賦優(yōu)勢，以省級政府牽頭出臺跨省合作指導意見，包括稅收分享、指標分享、土地開發(fā)、運營管理等方面，形成動態(tài)調整滾動完善的合作機制。

最后，提升區(qū)域協同發(fā)展管理部門的行政層級，建立區(qū)域協同發(fā)展績效聯合考核機制。

其一，提升區(qū)域協同發(fā)展管理部門的行政層級，以此為抓手建立事權與支出責任相匹配的財政體制。

其二，建立區(qū)域協同發(fā)展績效聯合考核機制，著重從區(qū)域一體化層面對經濟發(fā)展進行考核。在設計考核指標體系時，需要將各省市在區(qū)域協同發(fā)展中的定位和分工納入其中，設計差異化的指標及權重，這樣才能形成具有凝聚力的區(qū)域協同發(fā)展體。

（作者吳一平為上海財經大學教授，蔡丞為浙江財經大學講師）