十九大報告明確提出，要建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。這讓我想起數(shù)年前，江蘇省淮安市一法院判決淮陰區(qū)地稅局因越權(quán)征收本該由國稅部門管轄的稅種而敗訴。類似因國稅與地稅征管職責(zé)交叉而引發(fā)的法律糾紛絕非孤例，而是時有發(fā)生。為何近年來地方財政問題迭出？這些問題背后的本質(zhì)又是什么？

就地方財政問題，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院楊志勇研究員一針見血地指出，不少地方財政有“缺口”，是由1994年實施的分稅制財政管理體制所決定的（見《地方財政“缺口”：真假？》，載2017年8月28日《經(jīng)濟觀察報》）。針是找對了穴位，可惜藥方卻沒有開對。楊先生認為：“分稅制可以通過中央和地方的分成制來實現(xiàn)?！保ㄒ姟吨匦抡J識地方稅》，載《經(jīng)濟觀察報》2017年8月14日）具體做法則是：“在沒有更新的稅種發(fā)明出來之前，中央和地方稅收收入的劃分應(yīng)該主要靠大稅種的共享，即增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等收入的共享。”（見《推進財稅改革，謹防“速成式”改革風(fēng)險》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2017年8月16日）

分成制當然簡便易行，可是已經(jīng)背離了分稅制的本意。個中曲折，值得好好辨析一下。

取消分稅制的聲音背后

眾所周知，分稅制是市場經(jīng)濟體制改革的一出重頭戲，用當時國家領(lǐng)導(dǎo)人的話說，是調(diào)動了中央和地方的“兩個積極性”，在改善了中央財力匱乏局面的同時也用稅收增量返還的形式承認了改革開放以來地方發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的既成事實。后來在修訂《預(yù)算法》時，這一改革成果被明確寫入法律，算是對分稅制改革實踐合法性的追認。

可是，隨著近年來“營改增”工作的推進，中央和地方的財力對比出現(xiàn)了戲劇性的逆轉(zhuǎn)，地方陷入無稅可分的窘境。于是，很多人就將板子打在分稅制的屁股上，個別人甚至發(fā)出了改而實行分成制的聲音。我不明白這種聲音的理論基礎(chǔ)是什么，是用什么邏輯推導(dǎo)出來的。分稅制在實踐中運行了二十多年效果顯著，雖說因為“營改增”出現(xiàn)了收入格局的暫時性變化，但這不是分稅制本身帶來的問題，完全可以通過調(diào)整地方稅的稅種加以解決。何以現(xiàn)在有人卻倡導(dǎo)不再劃分稅種歸屬，用分成制取而代之？

仔細思考這些取消分稅制的聲音的思想根源，恐怕還是跟傳統(tǒng)的中央集權(quán)觀一脈相承?？鬃臃磳εc他同時代的鄭國貴族子產(chǎn)將刑法刻在鐘鼎之上，認為這樣做人民知道了游戲規(guī)則，當政者就沒有權(quán)威了。因此他提出“民可使由之，不可使知之”。稅收也是這個道理，可以由中央收了分給你地方，但是不能讓你地方知道收了多少稅。老子也說過類似的話：“圣人之治，常使民無知無欲?！庇脕斫忉尪愂宅F(xiàn)象，意思就是，只有當?shù)胤讲恢乐醒胧樟硕嗌俣悾艜粍拥亟邮苤醒氲姆峙?，自然也就不能討價還價了。

這種思想在傳統(tǒng)社會或許有其必要性與可能性，在一個行政層級較少，管理成本較低的小政府，或者用華人歷史學(xué)者黃仁宇（1918—2000）的話就是“潛水艇夾肉面包”型的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)下，集權(quán)型財政體制具有較強的穩(wěn)定性，也能保證實現(xiàn)一定的管理效率。但即便如此，在社會結(jié)構(gòu)發(fā)生大的變化時，這種超穩(wěn)定的財政體制同樣會遇到執(zhí)行上的困難，比如東漢的豪強勢力和唐中葉的藩鎮(zhèn)割據(jù)對中央財政形成競爭壓力時，就迫使中央政府不得不適時調(diào)整財政體制。另一方面，如同費孝通對鄉(xiāng)土中國的剖析，由于宗族制度代行了大量的社會事業(yè)功能，傳統(tǒng)中國的地方政府事權(quán)范圍很小，基本上接受中央的制度安排即可，不需要自主謀求財力以應(yīng)對社會管理職能。一直到清前期，都執(zhí)行的是嚴格由中央統(tǒng)收統(tǒng)支的奏銷制度，財政體制運行的效果也能夠滿足當時的行政管理體制需要。

分稅制推行的必然

隨著時代的進步，分稅制已然成為世界上大多數(shù)國家，尤其是民主共和制國家財政體制模式的必然選擇。中國也經(jīng)歷了一個波浪式前進的發(fā)展過程。晚清政府在遭遇三千年未有之大變局后憬然意識到制度變革才是西方國家強盛的主要原因，于是派五大臣出洋考察學(xué)習(xí)各種制度，最顯著的莫過于開議會立憲法，而地方咨議局的一項重要工作就是整理財政制度。1908年清政府預(yù)備立憲時“訂頒國家稅地方稅章程”，首次提出現(xiàn)代意義的分稅制。1913年北洋政府頒布《劃分國家稅地方稅法》草案，1923年又在憲法中規(guī)定了國家稅與地方稅的劃分，從最完全意義上確認了分稅制的法律效力。1928年國民政府在南京成立后就馬上通過了《劃分國家收入地方收入標準案》，次年又以法律的形式將分稅制財政體制加以確定。此后共進行過四次大的調(diào)整，在中央和省、縣之間進行稅種的重新配置，但都是以各級政府間的分稅作為基本前提。

中華人民共和國成立后，財經(jīng)工作受到計劃思想的指揮，在相當長一段歷史時期內(nèi)一直實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，中央統(tǒng)一安排地方的收支計劃，地方基本沒有稅收管理權(quán)限。改革開放初期出現(xiàn)過一段時間“分灶吃飯”的包干制財政體制，盡管調(diào)動了地方征稅的積極性，但事實證明，過度分權(quán)是不符合中國國情的。中央財力極度收束逼仄，甚至在一些領(lǐng)域連基本的管理能力都喪失殆盡。于是1994年分稅制改革適時推出，確認了中央和地方各自的財力增長空間，保障了后來二十多年經(jīng)濟的高速發(fā)展。

從現(xiàn)實的國情來看，如今地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任已經(jīng)遠遠超過計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期，如果沒有自身的稅源與財權(quán)，不要說發(fā)展經(jīng)濟，恐怕就連基本的社會事業(yè)都難以保障，只有靠賣地和借債為生。

面目和實效都可疑的分成制

對于分稅制，楊先生有一個很形象的比喻：“自己收到的錢自己花,通常比花別人給的錢效率高?！保ㄒ姟吨匦抡J識地方稅》）可是分成制卻不是自己收自己花，而是靠別人收來分給自己，分多分少由別人說了算。分稅制就像是父母與子女分灶吃飯，子女自己掙錢自己養(yǎng)家。分成制則是婆婆管家，子女是有得吃，可吃什么由婆婆說了算。這也正是“財權(quán)”與“財力”的差異所在。在分稅制下，我們要實現(xiàn)的是財權(quán)與事權(quán)相匹配，即有多大的錢就辦多大的事。在分成制下卻變成了支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，光有責(zé)任而無權(quán)利，這樣的財政分配怎能實現(xiàn)效率？分成制的一個邏輯結(jié)論就是分級財政名不符實，由中央包辦地方的事權(quán)。因為中央的分成比例是與支出責(zé)任掛鉤的，天下不會有免費的午餐，即便是吃自家婆婆的。

因此，在“營改增”引發(fā)的財力格局大變動背景下，我們思考健全地方稅體系改革方向的邏輯不應(yīng)是像楊先生提出的思路。首先，“只要是地方政府可以自由支配的稅收收入都是地方稅”（見《推進財稅改革，謹防“速成式”改革風(fēng)險》）就站不住腳，因為生活常識告訴我們，既然不是自己收到的錢，就不可能真正由自己支配。其次，“只要能夠提供地方稅收收入的就是地方稅”（見《重新認識地方稅》）就更是偽命題。傳統(tǒng)社會地方政府也要有稅收收入，明代的田賦還要由地方的“糧長”負責(zé)催收，可從來沒有聽說田賦是地方稅。所謂地方稅，一定是與中央稅相對而言的，這正是老子說的“有無相生，長短相形”的道理。按照楊先生的意思，既然都不分稅了，又何來地方稅之說？

就算是不要名只要實，“只要分成比例事先確定且可以保持相對穩(wěn)定，那么收入分成同樣可以起到激勵地方的作用”（見《重新認識地方稅》）?？墒牵瑔栴}來了。首先，誰來制定比例？中央既要征稅又要分稅，不是成了球員和裁判員的雙重身份？其次，按什么依據(jù)制定比例？發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的財力自足度如何衡量，又該在多大程度上滿足其財力缺口？第三，制定什么樣的比例？統(tǒng)一的比例成了平均主義，不同的比例又導(dǎo)致了跑部錢進。這種思路還是要走進計劃的死胡同。

堅持分稅制的改革大方向

分稅制的改革大方向要堅持。十九大報告強調(diào)要深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這是進一步完善和發(fā)展分稅制的方向。下一步財稅改革工作的重點應(yīng)該是抓住這次“營改增”的契機，把1994年以來的歷史遺留問題徹底加以解決，進行一次完全意義上的分稅。在這個總體框架之內(nèi)，如何分稅、哪些稅給地方，是消費稅還是所得稅或者財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，都可以討論甚至試點，在實踐中摸索完善。但是，一個總的方向就是培養(yǎng)完整獨立的地方稅，給予地方一定的稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)與稅款支配權(quán)，實行真正意義上的分稅制，而不是沒有進化完全的分成制。

誠然，同時也要認識到，不管確定哪些稅種做為地方稅，都仍然會出現(xiàn)較大的財力差異，這是各地區(qū)的發(fā)展水平所決定的，不可能完全通過稅種的劃分加以解決。廣義的財政收入不僅包含稅收，還包含其他收入形式，如國有企業(yè)利潤和政府性基金等項目，中央可以運用這些收入進行縱向的財力調(diào)劑。另外，中國歷史上的“協(xié)濟”制度也即現(xiàn)代意義上所謂的橫向轉(zhuǎn)移支付也不失為一項補充，地區(qū)之間的財力支持本來就是扶弱濟貧的正當形式，當然前提是在中央的調(diào)度與監(jiān)管下進行。

民間有句俗語，有雞有蛋，有米可喚。中央固然要手中有米才使喚得動地方，同時也要考慮地方要可持續(xù)發(fā)展，有雞才能有蛋。否則，稅收全部收到中央，地方一點財權(quán)都沒有，光靠中央的稅收分成，也就失去了發(fā)展的動力與活力，哪里還能繁殖下蛋？