十九大報(bào)告明確提出，要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。這讓我想起數(shù)年前，江蘇省淮安市一法院判決淮陰區(qū)地稅局因越權(quán)征收本該由國稅部門管轄的稅種而敗訴。類似因國稅與地稅征管職責(zé)交叉而引發(fā)的法律糾紛絕非孤例，而是時(shí)有發(fā)生。為何近年來地方財(cái)政問題迭出？這些問題背后的本質(zhì)又是什么？

就地方財(cái)政問題，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院楊志勇研究員一針見血地指出，不少地方財(cái)政有“缺口”，是由1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政管理體制所決定的（見《地方財(cái)政“缺口”：真假？》，載2017年8月28日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）。針是找對(duì)了穴位，可惜藥方卻沒有開對(duì)。楊先生認(rèn)為：“分稅制可以通過中央和地方的分成制來實(shí)現(xiàn)?！保ㄒ姟吨匦抡J(rèn)識(shí)地方稅》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2017年8月14日）具體做法則是：“在沒有更新的稅種發(fā)明出來之前，中央和地方稅收收入的劃分應(yīng)該主要靠大稅種的共享，即增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等收入的共享?！保ㄒ姟锻七M(jìn)財(cái)稅改革，謹(jǐn)防“速成式”改革風(fēng)險(xiǎn)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2017年8月16日）

分成制當(dāng)然簡便易行，可是已經(jīng)背離了分稅制的本意。個(gè)中曲折，值得好好辨析一下。

取消分稅制的聲音背后

眾所周知，分稅制是市場經(jīng)濟(jì)體制改革的一出重頭戲，用當(dāng)時(shí)國家領(lǐng)導(dǎo)人的話說，是調(diào)動(dòng)了中央和地方的“兩個(gè)積極性”，在改善了中央財(cái)力匱乏局面的同時(shí)也用稅收增量返還的形式承認(rèn)了改革開放以來地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的既成事實(shí)。后來在修訂《預(yù)算法》時(shí)，這一改革成果被明確寫入法律，算是對(duì)分稅制改革實(shí)踐合法性的追認(rèn)。

可是，隨著近年來“營改增”工作的推進(jìn)，中央和地方的財(cái)力對(duì)比出現(xiàn)了戲劇性的逆轉(zhuǎn)，地方陷入無稅可分的窘境。于是，很多人就將板子打在分稅制的屁股上，個(gè)別人甚至發(fā)出了改而實(shí)行分成制的聲音。我不明白這種聲音的理論基礎(chǔ)是什么，是用什么邏輯推導(dǎo)出來的。分稅制在實(shí)踐中運(yùn)行了二十多年效果顯著，雖說因?yàn)椤盃I改增”出現(xiàn)了收入格局的暫時(shí)性變化，但這不是分稅制本身帶來的問題，完全可以通過調(diào)整地方稅的稅種加以解決。何以現(xiàn)在有人卻倡導(dǎo)不再劃分稅種歸屬，用分成制取而代之？

仔細(xì)思考這些取消分稅制的聲音的思想根源，恐怕還是跟傳統(tǒng)的中央集權(quán)觀一脈相承?？鬃臃磳?duì)與他同時(shí)代的鄭國貴族子產(chǎn)將刑法刻在鐘鼎之上，認(rèn)為這樣做人民知道了游戲規(guī)則，當(dāng)政者就沒有權(quán)威了。因此他提出“民可使由之，不可使知之”。稅收也是這個(gè)道理，可以由中央收了分給你地方，但是不能讓你地方知道收了多少稅。老子也說過類似的話：“圣人之治，常使民無知無欲?！庇脕斫忉尪愂宅F(xiàn)象，意思就是，只有當(dāng)?shù)胤讲恢乐醒胧樟硕嗌俣?，才?huì)被動(dòng)地接受中央的分配，自然也就不能討價(jià)還價(jià)了。

這種思想在傳統(tǒng)社會(huì)或許有其必要性與可能性，在一個(gè)行政層級(jí)較少，管理成本較低的小政府，或者用華人歷史學(xué)者黃仁宇（1918—2000）的話就是“潛水艇夾肉面包”型的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)下，集權(quán)型財(cái)政體制具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，也能保證實(shí)現(xiàn)一定的管理效率。但即便如此，在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生大的變化時(shí)，這種超穩(wěn)定的財(cái)政體制同樣會(huì)遇到執(zhí)行上的困難，比如東漢的豪強(qiáng)勢力和唐中葉的藩鎮(zhèn)割據(jù)對(duì)中央財(cái)政形成競爭壓力時(shí)，就迫使中央政府不得不適時(shí)調(diào)整財(cái)政體制。另一方面，如同費(fèi)孝通對(duì)鄉(xiāng)土中國的剖析，由于宗族制度代行了大量的社會(huì)事業(yè)功能，傳統(tǒng)中國的地方政府事權(quán)范圍很小，基本上接受中央的制度安排即可，不需要自主謀求財(cái)力以應(yīng)對(duì)社會(huì)管理職能。一直到清前期，都執(zhí)行的是嚴(yán)格由中央統(tǒng)收統(tǒng)支的奏銷制度，財(cái)政體制運(yùn)行的效果也能夠滿足當(dāng)時(shí)的行政管理體制需要。

分稅制推行的必然

隨著時(shí)代的進(jìn)步，分稅制已然成為世界上大多數(shù)國家，尤其是民主共和制國家財(cái)政體制模式的必然選擇。中國也經(jīng)歷了一個(gè)波浪式前進(jìn)的發(fā)展過程。晚清政府在遭遇三千年未有之大變局后憬然意識(shí)到制度變革才是西方國家強(qiáng)盛的主要原因，于是派五大臣出洋考察學(xué)習(xí)各種制度，最顯著的莫過于開議會(huì)立憲法，而地方咨議局的一項(xiàng)重要工作就是整理財(cái)政制度。1908年清政府預(yù)備立憲時(shí)“訂頒國家稅地方稅章程”，首次提出現(xiàn)代意義的分稅制。1913年北洋政府頒布《劃分國家稅地方稅法》草案，1923年又在憲法中規(guī)定了國家稅與地方稅的劃分，從最完全意義上確認(rèn)了分稅制的法律效力。1928年國民政府在南京成立后就馬上通過了《劃分國家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》，次年又以法律的形式將分稅制財(cái)政體制加以確定。此后共進(jìn)行過四次大的調(diào)整，在中央和省、縣之間進(jìn)行稅種的重新配置，但都是以各級(jí)政府間的分稅作為基本前提。

中華人民共和國成立后，財(cái)經(jīng)工作受到計(jì)劃思想的指揮，在相當(dāng)長一段歷史時(shí)期內(nèi)一直實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，中央統(tǒng)一安排地方的收支計(jì)劃，地方基本沒有稅收管理權(quán)限。改革開放初期出現(xiàn)過一段時(shí)間“分灶吃飯”的包干制財(cái)政體制，盡管調(diào)動(dòng)了地方征稅的積極性，但事實(shí)證明，過度分權(quán)是不符合中國國情的。中央財(cái)力極度收束逼仄，甚至在一些領(lǐng)域連基本的管理能力都喪失殆盡。于是1994年分稅制改革適時(shí)推出，確認(rèn)了中央和地方各自的財(cái)力增長空間，保障了后來二十多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

從現(xiàn)實(shí)的國情來看，如今地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放初期，如果沒有自身的稅源與財(cái)權(quán)，不要說發(fā)展經(jīng)濟(jì)，恐怕就連基本的社會(huì)事業(yè)都難以保障，只有靠賣地和借債為生。

面目和實(shí)效都可疑的分成制

對(duì)于分稅制，楊先生有一個(gè)很形象的比喻：“自己收到的錢自己花,通常比花別人給的錢效率高?！保ㄒ姟吨匦抡J(rèn)識(shí)地方稅》）可是分成制卻不是自己收自己花，而是靠別人收來分給自己，分多分少由別人說了算。分稅制就像是父母與子女分灶吃飯，子女自己掙錢自己養(yǎng)家。分成制則是婆婆管家，子女是有得吃，可吃什么由婆婆說了算。這也正是“財(cái)權(quán)”與“財(cái)力”的差異所在。在分稅制下，我們要實(shí)現(xiàn)的是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，即有多大的錢就辦多大的事。在分成制下卻變成了支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，光有責(zé)任而無權(quán)利，這樣的財(cái)政分配怎能實(shí)現(xiàn)效率？分成制的一個(gè)邏輯結(jié)論就是分級(jí)財(cái)政名不符實(shí)，由中央包辦地方的事權(quán)。因?yàn)橹醒氲姆殖杀壤桥c支出責(zé)任掛鉤的，天下不會(huì)有免費(fèi)的午餐，即便是吃自家婆婆的。

因此，在“營改增”引發(fā)的財(cái)力格局大變動(dòng)背景下，我們思考健全地方稅體系改革方向的邏輯不應(yīng)是像楊先生提出的思路。首先，“只要是地方政府可以自由支配的稅收收入都是地方稅”（見《推進(jìn)財(cái)稅改革，謹(jǐn)防“速成式”改革風(fēng)險(xiǎn)》）就站不住腳，因?yàn)樯畛ＷR(shí)告訴我們，既然不是自己收到的錢，就不可能真正由自己支配。其次，“只要能夠提供地方稅收收入的就是地方稅”（見《重新認(rèn)識(shí)地方稅》）就更是偽命題。傳統(tǒng)社會(huì)地方政府也要有稅收收入，明代的田賦還要由地方的“糧長”負(fù)責(zé)催收，可從來沒有聽說田賦是地方稅。所謂地方稅，一定是與中央稅相對(duì)而言的，這正是老子說的“有無相生，長短相形”的道理。按照楊先生的意思，既然都不分稅了，又何來地方稅之說？

就算是不要名只要實(shí)，“只要分成比例事先確定且可以保持相對(duì)穩(wěn)定，那么收入分成同樣可以起到激勵(lì)地方的作用”（見《重新認(rèn)識(shí)地方稅》）。可是，問題來了。首先，誰來制定比例？中央既要征稅又要分稅，不是成了球員和裁判員的雙重身份？其次，按什么依據(jù)制定比例？發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力自足度如何衡量，又該在多大程度上滿足其財(cái)力缺口？第三，制定什么樣的比例？統(tǒng)一的比例成了平均主義，不同的比例又導(dǎo)致了跑部錢進(jìn)。這種思路還是要走進(jìn)計(jì)劃的死胡同。

堅(jiān)持分稅制的改革大方向

分稅制的改革大方向要堅(jiān)持。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這是進(jìn)一步完善和發(fā)展分稅制的方向。下一步財(cái)稅改革工作的重點(diǎn)應(yīng)該是抓住這次“營改增”的契機(jī)，把1994年以來的歷史遺留問題徹底加以解決，進(jìn)行一次完全意義上的分稅。在這個(gè)總體框架之內(nèi)，如何分稅、哪些稅給地方，是消費(fèi)稅還是所得稅或者財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，都可以討論甚至試點(diǎn)，在實(shí)踐中摸索完善。但是，一個(gè)總的方向就是培養(yǎng)完整獨(dú)立的地方稅，給予地方一定的稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)與稅款支配權(quán)，實(shí)行真正意義上的分稅制，而不是沒有進(jìn)化完全的分成制。

誠然，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，不管確定哪些稅種做為地方稅，都仍然會(huì)出現(xiàn)較大的財(cái)力差異，這是各地區(qū)的發(fā)展水平所決定的，不可能完全通過稅種的劃分加以解決。廣義的財(cái)政收入不僅包含稅收，還包含其他收入形式，如國有企業(yè)利潤和政府性基金等項(xiàng)目，中央可以運(yùn)用這些收入進(jìn)行縱向的財(cái)力調(diào)劑。另外，中國歷史上的“協(xié)濟(jì)”制度也即現(xiàn)代意義上所謂的橫向轉(zhuǎn)移支付也不失為一項(xiàng)補(bǔ)充，地區(qū)之間的財(cái)力支持本來就是扶弱濟(jì)貧的正當(dāng)形式，當(dāng)然前提是在中央的調(diào)度與監(jiān)管下進(jìn)行。

民間有句俗語，有雞有蛋，有米可喚。中央固然要手中有米才使喚得動(dòng)地方，同時(shí)也要考慮地方要可持續(xù)發(fā)展，有雞才能有蛋。否則，稅收全部收到中央，地方一點(diǎn)財(cái)權(quán)都沒有，光靠中央的稅收分成，也就失去了發(fā)展的動(dòng)力與活力，哪里還能繁殖下蛋？