十九大報告中提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,“鄉(xiāng)村振興”首次上升到國家戰(zhàn)略層面。關(guān)于“鄉(xiāng)村何以振興”的討論，隨之也蔚然成風(fēng)。

實際上，十八屆三中全會以來，涉及多項試點的農(nóng)村土地制度的改革已經(jīng)相繼啟動，例如，“兩權(quán)”抵押融資（兩權(quán)指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)）和“三權(quán)分置”（三權(quán)指家庭承包土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）。再如，2015年初啟動持續(xù)至今的“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度）等，這些都意味著，深化農(nóng)村土地制度改革議題再次在全國得到了強調(diào)。于是，“鄉(xiāng)村振興”國家戰(zhàn)略的提出，實為承前啟后之舉，標(biāo)志著全面深化農(nóng)村改革任務(wù)將持續(xù)推進。

基于多年從事地方性農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展的工作實踐，在這里，我們將從浙江農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革案例著手，探討“鄉(xiāng)村何以振興”的著力點。當(dāng)然，浙江案例的重心并不在于“經(jīng)驗呈現(xiàn)”，而在于幫助理解當(dāng)下農(nóng)村改革所面臨的一些關(guān)鍵性問題。

一個比喻：人與地，農(nóng)村改革的天平如何相權(quán)衡

享有“中國農(nóng)村改革之父”美譽的杜潤生先生曾表示，農(nóng)民問題的本質(zhì)在于土地，在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的厘定。承此，如果我們將農(nóng)村改革事業(yè)比喻為一架用于處置“人地關(guān)系”的天平，則兩端分別為“農(nóng)村土地”和“農(nóng)村土地上的人”。相比闡釋農(nóng)村土地改革的文章，對于“土地上的人的改革”如何實施，存在著較為明顯的話語缺失。

于是，農(nóng)村改革這架天平一直處于“不均衡狀態(tài)”。在我們看來，農(nóng)村土地的改革固然重要，但“農(nóng)村土地上人的改革”更為根本，更值得重視，而農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的啟動，可視作這方面的一次“破冰”之舉。

一次“靜悄悄的實踐”：浙江農(nóng)村集體資產(chǎn)股改試點

德清，浙北的一座小城，近年來因縣域改革發(fā)展較為突出，一時備受矚目。德清在2015年開始的“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”（簡稱“農(nóng)村股份權(quán)能改革”）亦可視為浙江全省層面的試點，這是因為：

其一，在2013年5月，德清已在全省率先完成村集體資產(chǎn)股份制改革，全縣160個村集體經(jīng)濟組織的股份制改革達到100%，集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一更名為村股份經(jīng)濟合作社。全縣共核實經(jīng)營性凈資產(chǎn)2.47億元，量化村級集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)2.18億元，確定股東人數(shù)30.01萬人，并嚴格按照要求發(fā)證到戶，共發(fā)放股權(quán)證書9.07萬本。

其二，在2013年秋，德清縣率先在全省建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，全縣43萬戶籍人口統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口”，除個別兩項外，城鄉(xiāng)戶口背后的福利待遇已經(jīng)持平。

其三，2015年5月成為29個“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革”全國試點縣之一（參閱農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕7號），也是浙江省唯一試點縣。按照此國家級試點要求，德清已經(jīng)制定并出臺的有“村股份經(jīng)濟合作社社員身份確認辦法（試行）、村股份經(jīng)濟合作社選舉辦法（試行）、村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)有償退出辦法（試行）、村股份經(jīng)濟合作社社員登記備案制度（試行）、德清縣村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)繼承贈與制度（試行）、德清縣村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)抵（質(zhì)）押擔(dān)保制度（試行）”等規(guī)則。

之所以將德清“農(nóng)村股份權(quán)能改革”探索稱作是一次“靜悄悄的實踐”，這是因為，囿于各種因素，自始至終（德清已經(jīng)于2017年10月向浙江省政府和農(nóng)業(yè)部遞交自評報告），這場實踐并未曾能如“農(nóng)地入市”、“坡地村鎮(zhèn)”等土地口徑改革一般吸引媒體或?qū)W界的關(guān)注。

“股權(quán)”和“身份”的界定，從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)變

相較于在2013年已完成的村集體資產(chǎn)股份制改革，2015年開啟的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革（德清稱為深化股份權(quán)能改革）的醒目之處在于：

其一，前者股權(quán)主要是靜態(tài)管理，后者為股權(quán)的靜態(tài)管理與社員身份的動態(tài)管理相結(jié)合；

其二，前者社員身份也是靜態(tài)的確認，未考慮股改后新增與新生人員，以及在戶籍改革后更寬松遷移政策下，人員流動身份及其權(quán)益規(guī)范。資產(chǎn)的量化股份的確定僅是股權(quán)改革的基礎(chǔ)，后續(xù)的社員身份的動態(tài)管理才是關(guān)鍵，也是對股權(quán)改革施以了制度上的創(chuàng)新。具體如下：

1）“股權(quán)”的靜態(tài)化管理

結(jié)合自身實際，德清明確村股份合作制改革的資產(chǎn)量化范圍是非土地資產(chǎn)的股份化。量化對象原則上為村級經(jīng)營性資產(chǎn)，不包括公益性資產(chǎn)，且村級集體資源性資產(chǎn)暫不量化。耕地、林地等家庭承包的土地資源，繼續(xù)按照原承包關(guān)系經(jīng)營保持不變。將本村經(jīng)營性資產(chǎn)量化到戶到人，建立村股份經(jīng)濟合作社，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)，社員當(dāng)股東”。

因此，股權(quán)改革是對集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的改革，通過機制創(chuàng)新，德清基本實現(xiàn)了集體資產(chǎn)“量化到人、確權(quán)到戶、權(quán)隨人走”的改革目標(biāo)（這種“帶權(quán)離地”和“帶權(quán)進城”的股份制設(shè)計，實際上一直為著名經(jīng)濟學(xué)者文貫中所倡導(dǎo)）。

此外，還明確了村級集體資產(chǎn)股份制改革的實質(zhì)是：對村級集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的固化，社員所擁有的股權(quán)是今后享有村股份經(jīng)濟合作社收益分配的依據(jù)，并采取“生不增、死不減、可繼承”的靜態(tài)管理模式。

德清農(nóng)村股份權(quán)能已經(jīng)得到進一步激活，有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保等股權(quán)流轉(zhuǎn)事項逐步開展。現(xiàn)全縣已有2553戶的家庭成員通過規(guī)范的繼承程序合法地繼承了股權(quán)。當(dāng)前，實施股權(quán)抵押貸款的有13戶，共計110萬元，幾年下來，累計貸款余額350萬元。2016年，全縣共有32個村實行了股份分紅，總額830萬元，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

2）“身份”的動態(tài)化管理

在實施“農(nóng)村股份權(quán)能改革”過程中，“如何合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”是一個關(guān)鍵。德清采取的做法是，以股權(quán)的靜態(tài)管理加上成員身份的動態(tài)管理為核心準(zhǔn)則，去制定相應(yīng)身份的確認辦法。該辦法在解決新增、新生人員身份認定問題的同時，也區(qū)分了村股份經(jīng)濟合作社社員與行政村村民之間的不同。在具體操作上：

第一，以制定《社員身份確定辦法》作為這次改革創(chuàng)新的基石。原則上確定為社員股東（持股社員）、社員非股東（非持股社員）和非社員股東（集體經(jīng)濟組織外部持股人員）三種不同類型，分別進行認定，確定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并建立登記備案制度，實行信息化管理。重點在于對新增的社員非股東資格，以及社員資格喪失做好制度設(shè)計。簡而言之，村股份經(jīng)濟合作社社員身份的界定，不再以戶籍作為主要確認依據(jù)，打破了以農(nóng)村戶籍關(guān)系作為享有集體經(jīng)濟權(quán)利的傳統(tǒng)習(xí)慣。

（1）社員股東界定：在村集體資產(chǎn)股份制改革時，自動全額享有股權(quán)，同時具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)共有人資格。股改時已認定為集體經(jīng)濟組織成員的，原則上為現(xiàn)村股份經(jīng)濟合作社社員股東。

（2）社員非股東界定：在村集體資產(chǎn)股份制改革基準(zhǔn)日截止后，尚未繼承或受讓股份的四類人員，具有村股份經(jīng)濟合作社社員非股東身份資格：一是戶籍在本村，父母雙方或一方為本社社員的新生人員；二是不具有其他村股份經(jīng)濟合作社社員身份，股改后與本社社員生成新的合法婚姻關(guān)系落戶的人員（實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民，即原非農(nóng)業(yè)戶口，因婚姻關(guān)系落戶農(nóng)村的權(quán)益）；三是因本社成員依法收養(yǎng)落戶的人員；四是政策性移民落戶的人員。

（3）非社員股東界定：一是在股改時作為股權(quán)酌情享受對象的照顧群體（如之前為本村村民，后轉(zhuǎn)為“藍印戶口”的人員）；二是非本社社員通過繼承等方式從股權(quán)持有人手中取得股權(quán)的；

（4）在社員身份變動上：一是明確當(dāng)社員具有國家公職人員身份時，社員股東變?yōu)榉巧鐔T股東，社員非股東變?yōu)榉巧鐔T，也就是取消其社員資格。經(jīng)轉(zhuǎn)讓、繼承、增資購股獲得股份的社員非股東，其身份變?yōu)樯鐔T股東；二是已加入外籍的社員股東，其身變?yōu)榉巧鐔T股東。也就是在取消社員資格的同時保留其集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)，即股權(quán)。

（5）在社員的權(quán)益規(guī)范上：一是未在原村股份經(jīng)濟合作社（村集體經(jīng)濟組織）放棄社員身份的人員，不能在新村股份經(jīng)濟合作社享有社員權(quán)益；二是社員股東與社員非股東都具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。明確社員非股東與社員股東同樣具有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)家庭共有人資格；三是對非社員股東明確僅享有收益分配權(quán)，一般不具有村股份經(jīng)濟合作社選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

第二，對村股份經(jīng)濟合作社選舉原則確定為集體所有制一人一票為基礎(chǔ)的選舉方式。不以量化的股份作為選舉的依據(jù)，對社員股東、社員非股東的選舉權(quán)與被選舉權(quán)作相應(yīng)規(guī)范，并明確村股份經(jīng)濟合作社選舉與村黨組織、村民委員會選舉同步，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織姓公不姓私。

第三，通過社員權(quán)的確認并登記備案，在政策上嚴格區(qū)分了社員與農(nóng)村居民、農(nóng)民、村民的不同內(nèi)涵，解決了在改革過程中不同群體的利益訴求。明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的直接受益對象是村集體經(jīng)濟組織成員，即村股份經(jīng)濟合作社社員。同時，明確股權(quán)的流動不等于社員資格的喪失與獲得。

綜上，概而言之，依據(jù)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革主要致力于實現(xiàn)將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，但改革過程中涉及到的繼承、有償退出、擔(dān)保、抵押等項權(quán)利如何予以界定，已經(jīng)成為現(xiàn)有改革面臨的主要困難。

德清探索的創(chuàng)新之處在于對這類難題克服的嘗試：以確定社員權(quán)（社員資格）為基礎(chǔ)，以社員身份的動態(tài)管理與股權(quán)的靜態(tài)管理為主線，相應(yīng)確定經(jīng)濟權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)社員權(quán)與股權(quán)相分離，創(chuàng)新并規(guī)范農(nóng)村基層治理機制。

思考和論辯：農(nóng)村改革的目標(biāo)綱要、核心指向與前進方向

綜上，在新時代，關(guān)于浙江農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點引發(fā)的思考，可以涉及到三個方面，即農(nóng)村改革的目標(biāo)綱要、核心指向與前進方向：

1）農(nóng)村改革的目標(biāo)綱要在于頂層設(shè)計的完善

發(fā)展到如今“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”階段，農(nóng)村改革應(yīng)該有一個總的目標(biāo)綱要，正所謂“舉一綱而萬目張”，其中包括，為了達到這一目標(biāo)應(yīng)開展哪些系列性工作（改革），以及它們之間的輕重緩急排序，而不能繼續(xù)“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”。而且，今后的農(nóng)村改革當(dāng)更多屬于頂層設(shè)計層面導(dǎo)向性的改革，而不再是自下而上的改革。

與此同時，鑒于中國“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性，在涉農(nóng)改革推進過程中，近40年來，陸續(xù)出現(xiàn)了一些“形似神不似”的概念或表述，不同政府部門出臺涉農(nóng)政策或通知時，宜謹慎把關(guān)，避免在概念內(nèi)涵上出現(xiàn)相互齟齬的情形。比如，“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革”等同于“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”嗎？“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”等同于“農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)制度改革”嗎？

此外，“集體所有制的有效實現(xiàn)形式”是否只局限于集體經(jīng)濟組織范疇？這是因為，在一些地方實踐中，我們見到，有將中央文件確定的“集體所有制的有效實現(xiàn)形式”等同于“集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式”的理解和運作。

2）農(nóng)村改革的核心指向在于“土地上人的改革”

在農(nóng)經(jīng)界，盡管農(nóng)民的問題就是土地的問題這一命題具有持久性，但歸根結(jié)蒂，農(nóng)村改革的核心宜聚焦于“土地上的人”而非地，也即，宜聚焦于在農(nóng)地產(chǎn)出過程中所形成的交往形式和社會關(guān)系，是農(nóng)村中人和人、群體和群體、組織和組織，在物質(zhì)和精神產(chǎn)品生產(chǎn)中的地位和相互利益關(guān)系的厘定。

量體裁衣、因地因時制宜對農(nóng)民身份予以類型化界定，有必要成為當(dāng)下和今后農(nóng)村改革的一個重要著力點，也只有“人的關(guān)系”弄清楚了，“地的關(guān)系”才能弄明白。

3）農(nóng)村改革的前進方向在于，盡快出臺專門性集體經(jīng)濟組織法規(guī)

有鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是社會主義公有制在農(nóng)村基層的具體組織形式，建議及時出臺相關(guān)法律政策，對集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)利義務(wù)進行界定，并對成員所擁有的各項財產(chǎn)性權(quán)利進行規(guī)范，特別是對成員的土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)的規(guī)范，還可以包括在失去相應(yīng)權(quán)利時，成員可采取的行為等方面予以規(guī)范。