2022年6月10日，第九屆美洲峰會在洛杉磯落下帷幕，這是時隔28年美國再次成為東道主。盡管拜登表示，希望呈現(xiàn)出西半球團結(jié)一致的愿景，但峰會卻暴露出美洲分裂的一面。35個美洲國家中，僅23國領(lǐng)導(dǎo)人出席，這是峰會歷史上出席國家最少的一次。美國以“民主問題”為由將古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜三國排除在外，這與其“團結(jié)”口號格格不入，引發(fā)許多國家抵制。墨西哥總統(tǒng)會前對此深表不滿并拒絕出席，危地馬拉、洪都拉斯等國僅派低級別代表團參會，阿根廷和巴西還是在美方多次協(xié)商后才決定與會。說服關(guān)鍵盟友參會所做的努力，使美國在美洲地區(qū)影響力下降的狀況盡顯無遺。

此次峰會的主題是“建設(shè)可持續(xù)、有彈性、講公正的未來”，向外界展示的卻是“空洞”與“分裂”。相較會議成立之初，美洲大陸局勢發(fā)生了很大變化。在新一輪政治周期之中，左翼民粹主義勢力卷土重來，2021年，秘魯、洪都拉斯和智利左翼領(lǐng)袖當(dāng)選總統(tǒng)；哥倫比亞和巴西也在即將到來的大選中受到左翼勢力挑戰(zhàn)。2022年，尼加拉瓜與中國建交、并與阿根廷相繼加入“一帶一路”，中國通過投資貿(mào)易和疫苗外交在拉美影響力劇增。俄烏沖突下，世界局勢再度陷入動蕩和不確定中，拉美多國拒絕譴責(zé)俄羅斯也反映出其對美國和北約咄咄逼人態(tài)度的不滿。美方認(rèn)為，以上種種造成了民主被削弱的政治環(huán)境，帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟和社會影響，民主在美洲大陸岌岌可危。但事實果真如此嗎？

本文認(rèn)為，美國在峰會上受到冷遇，本質(zhì)是其在冷戰(zhàn)后戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移、對“后院”傲慢態(tài)度的孽力回饋，以價值觀外交拉幫結(jié)派、籠絡(luò)人心而在關(guān)鍵問題上口惠而實不至的做法讓美拉裂隙不斷加深。此次峰會，拉美國家用實際行為表示：美洲峰會不是美國峰會，美洲是美洲人的美洲，而不是美國人的美洲。

分裂的現(xiàn)實：南北對立和地區(qū)分歧并存

自1994年首次舉辦至今，美洲峰會已走過28年，回顧峰會歷史可以看出，美國在該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和公信力不斷下降，美洲大陸一步步由團結(jié)走向分裂。其分裂包括兩個層面，一是南北對立，即美拉之間的矛盾，反映在美國對拉美國家切實關(guān)心的問題的無視和拉美國家對美國無視態(tài)度的不滿，美國冷戰(zhàn)思維與拉美一體化訴求之間的沖突，其本質(zhì)是美國一貫的“霸主”心態(tài)與拉美國家對平等的要求之間的矛盾；二是地區(qū)分歧，即美洲國家內(nèi)部的對立，這主要體現(xiàn)在針對該地區(qū)“獨裁政權(quán)”的態(tài)度，對美國未邀請古巴等三國的行為的反映，其背后也體現(xiàn)了具體國家對美國是否采取追隨態(tài)度。

美洲峰會始于1990年布什總統(tǒng)提出的“美洲倡議”計劃，1994年12月在邁阿密首次召開，除古巴以外的34國領(lǐng)導(dǎo)人參會并簽署原則宣言，同意建立美洲自由貿(mào)易區(qū)，并確定2005年為談判達成建立自貿(mào)區(qū)的最后期限，這也是此后三屆峰會討論最多的議題之一。但由于各方分歧嚴(yán)重，該計劃自2005年起被無限擱置。之后，峰會不再談及這一議題，多圍繞能源安全、可持續(xù)發(fā)展、消除貧困等話題展開，各國勉強承認(rèn)國家間進行“貿(mào)易的積極貢獻”。奧巴馬上任后，人們對增進美洲國家關(guān)系報以厚望，但2012年第六屆美洲峰會卻因在古巴重返美洲國家組織和馬島主權(quán)爭議等問題的嚴(yán)重分歧，而首次未發(fā)布共同宣言。2015年第七屆峰會首次集齊西半球35國代表，古巴首次出現(xiàn)在會議席上，奧巴馬和卡斯特羅實現(xiàn)斷交50多年來的歷史性會晤，一度傳為佳話。但此后情況卻急轉(zhuǎn)直下，2018年峰會反映了美洲風(fēng)向標(biāo)的變化，委內(nèi)瑞拉缺席、特朗普在峰會召開前取消行程，反委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府成為峰會的主導(dǎo)話題之一，地區(qū)分裂盡顯無疑。

2022年美洲峰會的亂象從側(cè)面反映出美洲大陸的撕裂已到達高潮。拜登上臺后重拾價值觀外交政策，高舉“民主”“人權(quán)”大旗，前有民主峰會，后又因尼加拉瓜、委內(nèi)瑞拉和古巴三國“不民主”而將其排斥在外，在峰會前后引發(fā)美洲國家強烈不滿，對美國的批評不絕于耳。面對諸多指責(zé)，美國試圖在會議上發(fā)出團結(jié)一致的信息，為其不邀請古巴、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉的決定辯護。然而，該地區(qū)潛在的分歧仍然存在，美國的決定在會議前幾天分裂了該區(qū)域，使那些與拜登意見相同的國家與那些呼吁包容和團結(jié)的國家分開。哥倫比亞總統(tǒng)伊萬·杜克嚴(yán)厲譴責(zé)該地區(qū)“獨裁政權(quán)”，并說它們未被邀請是因為它們不是民主國家?！斑@些峰會永遠不會成為獨裁者的肥沃土壤，”他說，“我們民主人士和獨裁者之間有著明顯的區(qū)別，”阿根廷、墨西哥等國總統(tǒng)則表達了與杜克截然不同的觀點。會議召開前，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯就表示：“若非美洲所有國家都出席，就不能叫美洲峰會。就算有這么一場峰會，那也將是延續(xù)干涉主義的舊政治?！卑⒏⒖偨y(tǒng)費爾南德斯在會上說，“成為峰會東道主并不能帶來決定成員國參會資格的能力”。西半球最小的國家之一伯利茲總理布里塞尼奧也表示，不邀請所有國家與會“不可原諒”，美國對古巴的長期施壓是“反人類罪行”。

關(guān)于邀請名單的爭論掩蓋了一個更大的問題：峰會缺乏雄心勃勃的議程。古巴國家主席迪亞斯-卡內(nèi)爾一針見血地點出問題所在：“美國或許有能力阻止古巴出現(xiàn)在洛杉磯，但他們無法壓制我們的聲音，也無法讓真相沉默。這場宣傳秀無法掩飾美國政府對解決拉美和加勒比人民最嚴(yán)重、最緊迫問題缺乏真正的興趣?！瘪R杜羅同樣表示：“美國主導(dǎo)的本屆美洲峰會沒有議程、沒有主題、沒有決策要點，沒有任何與美洲人民的關(guān)切緊密相關(guān)的實質(zhì)內(nèi)容?！痹缭谔乩势杖毕?018年第八屆美洲峰會時，美國《外交政策》雜志就批評稱，美洲峰會已淪為“各國領(lǐng)導(dǎo)人拍合影”的舞臺。拜登上臺后啟動“重返拉美”計劃，力圖在該地區(qū)大展拳腳，美洲峰會就是其中一環(huán)。美國為籌備此次峰會煞費苦心，先是把地點定在該國擁有最大拉美社區(qū)的洛杉磯，后又派遣特使出訪拉美多國為峰會造勢，并許下“提振拉美經(jīng)濟”等承諾，但美國戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移使種種許諾“雷聲大雨點小”，并不能為人信服。拜登在峰會上宣布將向拉美國家提供3億美元援助，比在東盟峰會上承諾的1.5億美元投資多了一倍，但對該地區(qū)而言仍是杯水車薪。多米尼加科學(xué)院院士愛德華多·克林格指出：“這對于一個如此饑餓窮苦被排斥的地區(qū)算什么？美國有500億美元用于戰(zhàn)爭，但沒有幾百萬美元來解決對其施壓的中南美洲問題?！辈澘偫聿祭锶釆W更是指明：“我們知道錢根本不是問題。就在過去不到三個月時間，西半球的兩個國家（美國和加拿大）就向烏克蘭提供了550億美元。”美國對拉美國家緊迫問題缺乏真正的興趣，這或許是拉美國家對峰會興致闌珊的真正原因。

“后院”的反擊：一體化與替代選擇

美國在此次峰會上碰壁是其全球戰(zhàn)略聚焦亞歐大陸、無暇顧及后院的后果。拜登上臺一年后，乘著空軍一號滿世界出訪，就是不曾降落于拉美。在亞洲，美國先激活了美日印澳“四邊機制”，又組建了英美澳三邊安全伙伴關(guān)系，2022年又出臺了“印太經(jīng)濟框架”。在歐洲，北約不斷東擴的同時出現(xiàn)了亞洲國家的身影，美國邀請日本參加北約峰會，并讓韓國加入北約網(wǎng)絡(luò)防御組織，G7峰會也引入印度、韓國、澳大利亞等亞太國家代表，其意圖明顯，就是包圍孤立中俄。在這重重包圍圈中，美洲的南半部被排除在外。對美國而言，拉美就在家門口，離其競爭對手太遠，無法發(fā)揮遏制中俄的作用。盡管如此，美國并未放松對拉美的管控，極力排除該地區(qū)域外勢力的影響。正如阿根廷《國家報》所說，拉美國家需要討論的是經(jīng)濟增長、不平等和氣候變化，而美國在意的是俄羅斯、中國和俄烏沖突?！笆聦嵤牵蓝嗄陙硪恢辈辉谌A盛頓的優(yōu)先名單上?！泵绹兔览P(guān)系問題的關(guān)注點更多集中在移民、販毒等與美國切身利益相關(guān)的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，與拉美發(fā)展切身利益相關(guān)的發(fā)展問題則往往停留在倡議層面。

拉美國家有著共同的宗教信仰和語言風(fēng)俗，盡管美國高喊“團結(jié)”口號，但事實上，一個團結(jié)強大的拉美有損美國利益，而一個松散分裂的美洲大陸卻是其想看到的。經(jīng)濟上，拉美國家未能擺脫以油氣、礦產(chǎn)等原材料出口為主的發(fā)展模式，美國掌控的基金會壟斷了拉美的油氣資源，遏制了拉美團結(jié)的基礎(chǔ)。政治上則直接干涉政權(quán)，該地區(qū)針對左翼領(lǐng)袖的多番政變背后總能看到美國的身影。對古巴長達60年的制裁、資助委內(nèi)瑞拉反對派，在國際舞臺上譴責(zé)古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜為“暴政三套車”（troika of tyranny）等行為盡顯美國霸權(quán)主義行徑。此次峰會拒絕邀請古巴等國是美國一貫分裂離間政策的延續(xù)，拉美國家的反應(yīng)表明，拉美不再是美國的傀儡，他們想要真正的團結(jié)。

在此次峰會開始前，第21屆美洲玻利瓦爾聯(lián)盟峰會5月27日在哈瓦那舉行。古巴、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等國元首參加了會議。會議聲明指出，所有美洲國家應(yīng)在平等條件下受邀參加第九屆美洲峰會，美國作為主辦國無權(quán)排除部分國家或侵犯他國主權(quán)和獨立，“此類排他性的會議”無助于解決地區(qū)和全球面臨的挑戰(zhàn)和威脅，美國為服務(wù)其霸權(quán)利益企圖在拉美和加勒比地區(qū)制造分裂。在拉美國家對美國排他性邀請名單的強烈抵制中，體現(xiàn)了一個趨勢：該地區(qū)大部分地區(qū)對美國民主價值觀外交的矛盾情緒日益增長。在2001年的峰會上，除古巴外，西半球所有國家都簽署了《美洲民主憲章》，確認(rèn)“美洲人民享有民主的權(quán)利，他們的政府有義務(wù)促進和捍衛(wèi)民主?！边@種話語一直是古巴被排除在峰會之外的理由，這不是美國強加的，而是出自拉美國家民選領(lǐng)導(dǎo)人對獨裁統(tǒng)治的強烈反對，與此次峰會多國要求全體美洲國家參與的情況大相徑庭。

華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）美洲項目高級研究員瑞安·伯格（Ryan Berg）將這次峰會困難重重的籌備工作與2021年12月中拉論壇進行對比，后者非常順利，并通過了《中國-拉共體論壇第三屆部長會議宣言》和《中國與拉共體成員國重點領(lǐng)域合作共同行動計劃（2022-2024）》兩份成果文件。與拜登政府不同，中國的殺手锏之一是傾向于談?wù)撋虡I(yè)，而非在民主、人權(quán)問題上批評各國政府。一名拉美國家高級外交官表示：“美國更像是梵蒂岡，你很難被其接納，你必須遵守很多規(guī)則，而且還要去懺悔，但你仍有可能會受到詛咒，而不是去往天堂。中國人就像穿著得體的年輕人，敲響你的門，詢問你現(xiàn)在情況怎么樣。他們會說，他們想要提供幫助。”

近年來，中國在尋求拉美大豆、銅和鋰等關(guān)鍵大宗商品的豐富供應(yīng)，在該地區(qū)的貿(mào)易、投資和影響力迅速增長。與中國不同，若沒有附加政治條件，美國無法提供重大投資。在俄烏沖突進行的當(dāng)下，許多拉美國家認(rèn)為，俄羅斯對烏克蘭的襲擊是美國和北約在東歐的擴張主義挑起的。據(jù)說拜登聽取了美國南方司令部司令理查德森將軍的意見，即拉美必須打一場新冷戰(zhàn)，但許多拉美國家并不認(rèn)同，它們認(rèn)為自己與中國、俄羅斯、印度等東方經(jīng)濟體富有成效的伙伴關(guān)系有助于振興的經(jīng)濟。尤其是中國，在向拉美提供疫苗方面進展迅速，遠遠超過了美國的反應(yīng)。瓦加斯基金會政治學(xué)者萊昂納多直言道：“當(dāng)時，我們拉丁美洲只有一個選項，就是美國。我們沒有中國，沒有一個更強大的歐洲，也沒有其他崛起的新興國家作替代。但是現(xiàn)在，我們有了其他選項。”

與此同時，拜登在代理戰(zhàn)爭上花費了數(shù)十億美元，他對南方國家不斷升級的糧食價格和糧食安全漠不關(guān)心，就像他對美國類似問題一樣，這使拉美國家對其失去信任?！睹乐藜究分骶幉假嚩鳌靥兀˙rian Winter）指出，拉美國家現(xiàn)在有中國作為伙伴，感覺更有能力挑戰(zhàn)美國，并試圖在兩個超級大國之間占據(jù)中間地帶。在這一趨勢下，峰會本身不會成為游戲規(guī)則的改變者——盡管在最后一刻做出了一些努力，但華美國在貿(mào)易或投資方面沒有多少新東西可以提供。換句話說，對許多拉美人來說，這是一個絕佳的機會，可以說：不，現(xiàn)在是2022年，我們不會再接受美國這種單方面的胡言亂語了。

（作者：楊靖，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院2020級博士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請標(biāo)明作者信息及文章出處。）

參考資料：

1、國會山報：《美洲峰會:拜登挑戰(zhàn)中國的機會》,

https://thehill.com/opinion/international/595011-summit-of-the-americas-bidens-chance-to-challenge-china/

2、CounterPunch.org：《美洲峰會可能是拜登的下一個外交政策窘境》,

https://www.counterpunch.org/2022/05/16/the-summit-of-the-americas-could-be-bidens-next-foreign-policy-embarrassment/

3、參考消息：《西媒文章：美洲國家峰會成拜登外交噩夢》,

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733607986367137921&wfr=spider&for=pc

4、美洲季刊：《美洲峰會的混亂告訴了我們什么》,

https://americasquarterly.org/article/what-the-summit-of-the-americas-mess-really-tells-us/

5、墨西哥日報：《關(guān)于美洲峰會賓客名單的爭論凸顯出華盛頓的影響力正在減弱》，

https://mexiconewsdaily.com/opinion/row-over-summit-of-americas-guest-list/

6、美國國務(wù)院：《美洲首腦峰會》，https://www.state.gov/cumbre-de-las-americas/