2020年9月22日，中國(guó)政府在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出，中國(guó)力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取 2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的發(fā)展過程中，我國(guó)面臨著各地區(qū)能源生產(chǎn)與消費(fèi)差異大、綠色低碳技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用相對(duì)不平衡以及清潔能源的跨地區(qū)配置受阻等問題。為了從全局層面高效推進(jìn)“雙碳”工作，區(qū)域內(nèi)各省市要共同制定碳達(dá)峰實(shí)施方案，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)本地區(qū)的綠色低碳發(fā)展。

基于上述考慮，作為產(chǎn)業(yè)政策的重要工具之一的財(cái)稅政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色低碳技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用等方面均具有重要作用。因此，“十四五”時(shí)期我們要從區(qū)域協(xié)調(diào)的視角審視財(cái)稅政策在綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要功能，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)同低碳發(fā)展。

一、現(xiàn)階段我國(guó)碳治理亟需區(qū)域協(xié)同

首先，地區(qū)能源稟賦差異凸顯實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的緊迫性。近年來，我國(guó)致力于構(gòu)建綠色低碳、循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展清潔能源，這有助于我國(guó)擺脫對(duì)于進(jìn)口石油的依賴，增強(qiáng)我國(guó)能源安全。

我國(guó)清潔能源呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，天然氣占能源消費(fèi)的比重由2012年的4.8%上升至2021年的8.9%，一次電力及其他能源占能源消費(fèi)的比重由2012年的9.7%上升至2021年的16.6%。盡管如此，2021年煤炭占能源消費(fèi)的比重依然高達(dá)56%，以煤炭為主體的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以改變，增加了低碳發(fā)展的難度。

更為突出的是，地區(qū)能源稟賦存在較大差異，煤炭資源主要分布在西部和華北地區(qū)，水力資源主要分布在西南地區(qū)，風(fēng)能資源和光伏資源主要集中在西部地區(qū)，而全國(guó)主要的能源消費(fèi)地是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

從碳達(dá)峰到碳中和的過渡期，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍要用大約50-70年，我國(guó)安排的過渡期僅用30年，這將促使我國(guó)在實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展過程中需要付出比發(fā)達(dá)國(guó)家更多的努力。

其次，區(qū)域間行政壁壘阻礙了清潔能源的跨地區(qū)協(xié)調(diào)。近年來，許多省份都在積極發(fā)展清潔能源，以核電和太陽(yáng)能為代表的清潔能源投資規(guī)模增長(zhǎng)迅速。根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年全國(guó)核電完成投資539億元，比上年增長(zhǎng)42.0 %；太陽(yáng)能發(fā)電完成投資861億元，比上年增長(zhǎng)37.7%。 

盡管我國(guó)清潔能源行業(yè)發(fā)展迅猛，但清潔能源存在資源分布不均衡的問題，由此而引致了消納難題。風(fēng)電和光電能源主要集中在我國(guó)西北地區(qū)，沿海地區(qū)更多的是海上風(fēng)電，而我國(guó)的內(nèi)陸省份嚴(yán)重缺乏風(fēng)電和光電能源。

與我國(guó)西北和西南地區(qū)清潔能源快速發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是，電力輸出嚴(yán)重受阻。目前清潔能源的跨省交易存在嚴(yán)重的行政壁壘，導(dǎo)致西北和西南的風(fēng)電、光電和水電存在較大程度的消納難題。

2021年11月24日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)于打破跨省跨區(qū)的電力交易壁壘具有重要意義。未來，我國(guó)可以實(shí)施以清潔能源配額制為代表的市場(chǎng)策略進(jìn)行電力資源的跨地區(qū)調(diào)配，實(shí)現(xiàn)清潔能源在全國(guó)范圍內(nèi)的消納。

最后，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新滯后降低了區(qū)域碳排放效率。根據(jù)零壹智庫(kù)發(fā)布的《中國(guó)綠色技術(shù)創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告（2021）》顯示，全國(guó)綠色技術(shù)創(chuàng)新在2008-2021年期間呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2008-2021年綠色技術(shù)創(chuàng)新年度指數(shù)年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)11.84%。

但是，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新在空間上呈現(xiàn)高度不平衡的狀態(tài)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)綠色專利統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2014-2017》顯示，綠色專利申請(qǐng)大省（市）大都在東南沿海地區(qū)。

煉油、乙烯、煤化工等代表的高耗能行業(yè)，主要集聚在中西部地區(qū)和中小城市，這些地區(qū)亟需通過引進(jìn)綠色低碳技術(shù)以提升碳排放效率。但是，中西部地區(qū)又是綠色技術(shù)創(chuàng)新活力相對(duì)較弱的區(qū)域，嚴(yán)重制約了區(qū)域碳排放效率的提升。

二、財(cái)稅政策應(yīng)用于碳減排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

以歐盟、美國(guó)等為代表的世界主要經(jīng)濟(jì)體分別在重點(diǎn)行業(yè)碳減排、綠色技術(shù)創(chuàng)新和財(cái)稅政策激勵(lì)等方面，建立了差異化的碳中和政策體系。在這里，我們重點(diǎn)關(guān)注財(cái)稅激勵(lì)政策的應(yīng)用實(shí)踐。

首先，激勵(lì)企業(yè)從事綠色技術(shù)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。2021年，美國(guó)財(cái)政部和國(guó)稅局發(fā)布針對(duì) CCUS（碳捕獲、利用與封存）企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。歐盟出臺(tái)了《多年期財(cái)政框架（2021-2027年）》和《歐洲可持續(xù)投資計(jì)劃》等一系列政策，重點(diǎn)為能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的支撐性技術(shù)提供財(cái)政金融支持。

其次，降低消費(fèi)者消費(fèi)綠色低碳產(chǎn)品成本的補(bǔ)貼政策。2022年8月，美國(guó)政府通過了《2022年通脹削減法案》，法案內(nèi)容包括美國(guó)有史以來最大的一筆3690億美元的清潔能源投資。該投資計(jì)劃包括降低消費(fèi)者能源成本、助力各領(lǐng)域脫碳實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)去碳化等，目標(biāo)是到2030年將碳排放量較2005年減少40％。德國(guó)從 2019 年 11 月起對(duì)購(gòu)買電動(dòng)汽車的消費(fèi)者給予最高 6000 歐元的補(bǔ)貼。

最后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體圍繞碳關(guān)稅展開激烈博弈。2021年3月歐洲議會(huì)通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案，目的是為了避免自身氣候政策的完整性及有效性因?yàn)樘夹孤┒黄茐?，因而針?duì)歐盟進(jìn)口的部分商品征收碳邊境稅。此議案提出后面臨眾多爭(zhēng)議。2022年3月15日，歐盟理事會(huì)就碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）相關(guān)規(guī)則達(dá)成協(xié)議。

三、財(cái)政政策助力區(qū)域協(xié)同低碳發(fā)展的政策建議

基于各地區(qū)在資源稟賦和綠色技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域存在較大差距的典型事實(shí)，我們應(yīng)選擇從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)逐步推進(jìn)碳減排，將市場(chǎng)激勵(lì)與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合，穩(wěn)妥推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

首先，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的清潔能源交易市場(chǎng)。

在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下，推動(dòng)各類能源管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通并向各類市場(chǎng)主體公平開放，穩(wěn)妥推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的清潔能源交易市場(chǎng)，加快建立統(tǒng)一的清潔能源能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系。結(jié)合綠色能源補(bǔ)貼機(jī)制，構(gòu)建全國(guó)差別化的能源定價(jià)交易體系。

其次，建立財(cái)政資金引導(dǎo)的區(qū)域綠色技術(shù)創(chuàng)新基金，聚焦于孵化高端綠色技術(shù)，建立全國(guó)性的綠色技術(shù)交易市場(chǎng)。

采取中央財(cái)政牽頭、地方財(cái)政配套的方式設(shè)立綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新基金，用于支持綠色低碳領(lǐng)域的前沿基礎(chǔ)研究與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化及創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。

積極探索全產(chǎn)業(yè)鏈降碳機(jī)制，逐步解決發(fā)達(dá)地區(qū)的低碳產(chǎn)業(yè)采購(gòu)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高碳中間品的“形式化”降碳問題。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)圍繞綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組建綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體，開展產(chǎn)業(yè)鏈降碳合作，最終實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同降碳。

構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的全國(guó)性綠色技術(shù)交易體系，包括鼓勵(lì)綠色低碳技術(shù)研發(fā)、加速科技成果轉(zhuǎn)化，及時(shí)發(fā)布綠色技術(shù)推廣目錄，加快先進(jìn)成熟技術(shù)推廣應(yīng)用。

加快整合現(xiàn)有的區(qū)域性綠色低碳技術(shù)交易中心，高質(zhì)量的建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的綠色技術(shù)交易中心，充分發(fā)揮研發(fā)與轉(zhuǎn)化平臺(tái)功能，形成龍頭企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的合力，加快綠色技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化。

再次，積極建設(shè)共建綠色產(chǎn)業(yè)園，服務(wù)綠色技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。

在京津冀和長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)區(qū)域財(cái)稅政策合作，推動(dòng)綠色飛地、共建綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作，復(fù)制推廣典型經(jīng)驗(yàn)和做法以服務(wù)綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

結(jié)合各地區(qū)的能源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，通過打造綠色產(chǎn)業(yè)鏈形成各地區(qū)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目共同投資和產(chǎn)業(yè)化的稅收收益分享的新局面。同時(shí)，全面提升營(yíng)商環(huán)境，為推進(jìn)更大范圍、更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化營(yíng)造良好的軟環(huán)境。

最后，創(chuàng)新財(cái)稅政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)碳減排的局部突破。

對(duì)高耗能重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施降碳財(cái)稅激勵(lì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)減排降碳。為防止高碳產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)和中西部地區(qū)間轉(zhuǎn)移的套利空間，財(cái)稅激勵(lì)政策應(yīng)采用統(tǒng)一的行業(yè)控制標(biāo)準(zhǔn)，例如按行業(yè)能源效率標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

在東部沿海地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)之后，鼓勵(lì)中西部地區(qū)和東北地區(qū)依據(jù)自身的資源稟賦優(yōu)勢(shì)在“雙碳”目標(biāo)約束下積極吸引滿足地區(qū)環(huán)保和能效的東部企業(yè)遷移，努力實(shí)現(xiàn)與遷移產(chǎn)業(yè)配套的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)同步遷移，進(jìn)而形成綠色低碳的新型產(chǎn)業(yè)體系。

（作者吳一平為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，蔡丞為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)講師）