2018年全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明表示，我國將研究制定權屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地唯一提供者。同時，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地使用權。

對此，中國建設報連線清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明就這一消息進行了詳細的解讀。在他看來，政府不再壟斷住房用地的供給是讓市場在資源配置中起決定性作用，這一舉措的出臺將促進土地領域的改革進入新的發(fā)展階段。

中國建設報：國土資源部此次提出“政府將不再是居住用地唯一提供者”的重要意義在哪里？

蔡繼明：這是全面落實中共十八屆三中全會精神，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要舉措。中共十八屆三中全會之后，一些與土地政策相關的政府官員就強調(diào)土地資源的配置不能由市場來決定，而應該由規(guī)劃和用途管制決定。這些年來，土地資源也的確是由計劃（規(guī)劃）行政配置的，尤其是城鎮(zhèn)建設用地供給，完全是由政府獨家壟斷的，根本排斥了市場在土地資源配置中應該起的決定性作用，由此造成如下嚴重的弊端：

首先，我國城鎮(zhèn)建設用地在整個國土資源中所占的比例以及城鎮(zhèn)建設用地中宅基地所占的比例都是偏低的，而我國家目前正處在工業(yè)化后期和城市化快速發(fā)展階段，這種土地資源的配置方式一方面造成農(nóng)村大量建設用地閑置，另一方面導致城市建設用地特別是宅基地供不應求，是不適應工業(yè)化和城市化發(fā)展需要的。

其次，人口向特大城市、超大城市集中是世界城市化進程中的普遍規(guī)律，在我國的具體表現(xiàn)就是改革開放以來人口從中西部向東部沿海一線特大超大城市流動，而將城鎮(zhèn)新增建設用地供給從東部向中西部傾向，特別是對特大、超大城市的土地供給完全采用行政手段嚴格控制，不僅遏制了特大超大城市的正常發(fā)展，而且造成了東部一線城市房價飆升，中西部空城、“鬼城”遍地，抬高了農(nóng)民工進城落戶的門檻，導致城鎮(zhèn)化速率下降。

國土資源部做出新的規(guī)定，政府不再是土地供應的唯一主體，那就要允許農(nóng)村集體土地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。所以，這一政策的重要意義就在于全面落實中共十八屆三中全會決定，讓市場在土地資源配置中同樣起決定性作用。

中國建設報：讓農(nóng)村集體建設用地進入市場，這一政策的出臺將會帶來什么影響？

蔡繼明：改變政府單一的城市建設用地供給模式、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，必將對城鄉(xiāng)土地資源配置產(chǎn)生重要影響。根據(jù)國土資源部門公布的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村集體建設用地是19萬平方公里，其中70%以上是住宅用地，城鎮(zhèn)建設用地只有10萬平方公里，而目前農(nóng)村常住人口只占全國總?cè)丝诘?2.65%，57.35%的常住人口都居住在城市，所以，農(nóng)村大量住宅用地是閑置的，或粗放使用的，空心村、空殼村、一戶多宅、宅地超標現(xiàn)象普遍存在。

讓農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地進入市場，這樣就增加了城市建設用地的有效供給，就可以緩解城市住房價格居高不下的狀況，同時也就有助于降低農(nóng)民工進城落戶的門檻。我國現(xiàn)在城鎮(zhèn)中有2.8億農(nóng)民工，按照常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中大概有2.2億農(nóng)民工和家屬沒有城市戶口，但他們被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口。如果放開土地市場，讓大量農(nóng)村閑置的集體建設用地進入市場，那就能夠有效地降低城市地價和房價，從而為農(nóng)民工及其家屬進城落戶創(chuàng)造條件，加快我國的城市化進程。

當然，上述政策的出臺，也將促使我國涉地法律法規(guī)的修改范圍進一步擴大，也就是說僅僅通過修改《土地管理法》允許集體建設用地入市還是不夠的，我國《憲法》第十條規(guī)定城市的土地屬于國家所有，如果不盡快將此規(guī)定修改為“城市土地實行國有和集體所有兩種公有制”，那么，無論是中共十八屆三中全會有關農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的決定，還是目前正在進行的“三塊地”改革試點，抑或是國土資源部剛剛出臺的上述政策，恐怕都會與憲法第十條的規(guī)定相矛盾。所以，我特別希望即將召開的十三屆全國人民代表大會對《憲法》第十條做出上述修改。只有國家根本大法做了上述修改，其他涉地的法律法規(guī)（包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權法》、《擔保法》以及國務院的相關法規(guī)）的修改和完善，才能與上位法保持一致。

中國建設報：為什么要探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”？

蔡繼明：這涉及到農(nóng)村集體建設用地如何入市的問題。國土資源部去年就已經(jīng)開始在13個城市試行利用農(nóng)村集體建設用地建租賃住房，這個試點可能還要進一步擴大。國土資源部姜大明部長也提到，在農(nóng)村承包地實行“三權分置”的基礎上，宅基地也可以探索實行“三權分置”，即集體宅基地所有權、農(nóng)戶宅基地資格權和宅基地使用權分置。

這樣一來，就為深化農(nóng)村土地制度改革開辟了更大的空間，因為以往農(nóng)村集體建設用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)、公共設施以及農(nóng)民自住房建設，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)也只限定在集體所有制內(nèi)部，現(xiàn)在13個試點城市有了突破，農(nóng)村集體建設用地可以建租賃房了！而在2015年啟動的33個縣市區(qū)“三塊地”改革試點中，乃至在更多的農(nóng)村地區(qū)，很多宅基地已經(jīng)在不同村落之間流轉(zhuǎn)了，甚至有的進城落戶的農(nóng)民，仍然可以回到自己的家鄉(xiāng)，有償獲得一塊宅基地建房。宅基地“三權分置”之后，這種使用權的流轉(zhuǎn)包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押的范圍，有望在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)。

對特大、超大城市來說，其周邊大量農(nóng)村集體建設用地入市，可以為這些城市的擴展提供更大的空間。只有政府不再壟斷住宅土地的供給，才有可能使城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設市場建立起來，真正讓市場在土地資源配置中起決定性作用。

（原題：《清華大學教授蔡繼明解讀“政府不再壟斷居住用地供給”》）