集權(quán)分權(quán)自古以來就是一個(gè)任何時(shí)代都不得不面對的社會(huì)命題，或者說集權(quán)分權(quán)選擇本身就是一種組織結(jié)構(gòu)，一種國家治理模式?！堆氲仃P(guān)系：寓活力于秩序》一書作者、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院呂冰洋教授選擇了“央地關(guān)系”這樣一個(gè)歷史性大題目，對集權(quán)分權(quán)問題進(jìn)行深入闡釋論證。這其中展現(xiàn)的不僅是財(cái)政制度安排，更是治國方略設(shè)計(jì)。

《央地關(guān)系：寓活力于秩序》，呂冰洋 著，商務(wù)印書館2022年版

郡縣治，天下安?？たh制作為在中國有著悠久歷史的國家治理制度安排，勾勒出中國央地關(guān)系的基本架構(gòu)與演變邏輯。中國不同歷史時(shí)期出現(xiàn)過不同類型的失衡的央地關(guān)系：一種是弱干強(qiáng)枝，政權(quán)易于傾覆，如漢末和晚唐時(shí)期，強(qiáng)藩割據(jù)金甌碎，西風(fēng)殘照；另一種是強(qiáng)干弱枝，中央政府從地方收走大部分權(quán)力，地方經(jīng)濟(jì)衰微，如宋代和明代那樣，一旦漁陽鼙鼓動(dòng)地來，山河破碎。這兩種失衡的央地關(guān)系，無疑歸于同一種結(jié)果——朝代更迭，一股新的政治力量登上政治舞臺(tái)，在國家強(qiáng)大政權(quán)推動(dòng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度出現(xiàn)一些超越前代的變革。這充分體現(xiàn)出央地關(guān)系在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中所起的作用，更體現(xiàn)出央地關(guān)系均衡性的重要性及其制度威力。

活力與秩序，正是驅(qū)動(dòng)國家治理與制度變革的兩股力量。兩者需要平衡，維護(hù)平衡是大學(xué)問。從制度層面來看，秩序代表規(guī)則明確、公正公平，活力代表變革的積極性與資源配置的靈活性，也可以說，央地關(guān)系的平衡，其實(shí)就是把握變革與穩(wěn)定的微妙關(guān)系，也即要求活力與秩序，在一定歷史階段保持適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況的平衡性，這才是最佳的尺度。

1980-1993年間的分灶吃飯，活力大增而秩序失衡。1994年以后的分稅制逐漸挽回這一局面，將活力與秩序的關(guān)系拉到一個(gè)相對平衡的狀態(tài)。時(shí)至今日，市場活力不斷得以發(fā)揮，追求秩序必然成為重中之重。追求秩序的目的在于國家控制和抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然也包括可能由市場不完善、不均衡而帶來的市場失靈風(fēng)險(xiǎn)。國家治理必須追求秩序，當(dāng)下對公平的特別關(guān)照其實(shí)也是追求秩序的一個(gè)縮影。

政府間財(cái)政權(quán)力分配是影響央地關(guān)系的重要因素。事權(quán)、稅權(quán)、轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的三大支柱，央地關(guān)系是政府間財(cái)政權(quán)力分配的函數(shù)，這也是為何容易產(chǎn)生央地之間乃至同級(jí)政府之間矛盾沖突的根源。再以分稅制為例，分稅制被認(rèn)為平衡了集權(quán)與分權(quán)的矛盾，能夠發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，可謂實(shí)現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)的一定程度的平衡性。目前推行的統(tǒng)一大市場建設(shè)和省級(jí)以下財(cái)政體制改革，具有國家治理創(chuàng)新的豐富政策內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮市場機(jī)制作用提高市場效率的同時(shí)，通過事權(quán)與支出責(zé)任的匹配與調(diào)整形成更為積極有效的地方財(cái)政管理體制。

中國經(jīng)濟(jì)增長之謎，作者采用兩種理論或制度進(jìn)行詮釋：一是財(cái)政激勵(lì)制，二是目標(biāo)動(dòng)員制。筆者并不否認(rèn)這一觀點(diǎn)，但是還應(yīng)觀察到，中國經(jīng)濟(jì)增長的最大助推器，是市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大的激勵(lì)性與驅(qū)動(dòng)力；其次才是國家治理的制度安排，包括分稅制、收入分配制度等制度安排顯示出來的公共政策與秩序的激勵(lì)性；而目標(biāo)動(dòng)員制自古以來應(yīng)歸之于中國的創(chuàng)造，以集權(quán)和自上而下分級(jí)管理形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)是世界上少有的能維持幾千年之久的制度安排，其中嚴(yán)密的行政制度、官員升遷制度就是制度內(nèi)核與精華，這正體現(xiàn)了中國千百年來集權(quán)制度的特色與優(yōu)勢。

在國家能力闡釋方面，筆者特別欣賞呂冰洋教授的一個(gè)辯證觀點(diǎn)：市場力量越是被充分動(dòng)員起來，就越是需要政府有良好的組織以維持社會(huì)的穩(wěn)定與市場的運(yùn)轉(zhuǎn)。市場自然發(fā)展會(huì)出現(xiàn)野蠻生長，如果沒有政府對市場的強(qiáng)有力制度約束，就不能糾正市場逐利的功利性扭曲，這其中蘊(yùn)含著發(fā)揮市場活力與維護(hù)秩序的辯證統(tǒng)一性。

經(jīng)過四十多年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，中國需要在進(jìn)一步的發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國家的體制機(jī)制，以有效地治理國家。2002年黨的十六大形成了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”的認(rèn)識(shí)，正式確認(rèn)了國家治理的理念。2012年，黨的十八大進(jìn)一步提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，黨中央已經(jīng)明確把黨的執(zhí)政能力歸結(jié)和聚焦于國家治理能力，民主集中制的決策機(jī)制更加體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念與治國方略。

顧炎武在《郡縣論》中提出的“寓封建于郡縣”方案，是一個(gè)挽救封建敗局的建設(shè)性方案，其整體改革思路是：縣級(jí)實(shí)行封建制，縣以上實(shí)行郡縣制。他首先詳細(xì)剖析了郡縣制存在的問題，地方政府行為扭曲、政府機(jī)構(gòu)膨脹沖擊了國家治理體系的整體效果，基于此提出了“縣域自治”“簡化縣級(jí)以上政府”等一系列施政策略，這在一定程度上提升了縣級(jí)政府的地位，增加了地方自治的權(quán)利，基層政府的分權(quán)程度增加，降低了委托-代理成本與信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)，也將國家治理的集權(quán)程度大大降低，增強(qiáng)了基層政府管理的激勵(lì)性與靈活性。

基于顧炎武的方案思想，結(jié)合當(dāng)前國情狀況以及數(shù)字時(shí)代信息透明度的增強(qiáng)，呂冰洋教授提出了“寓分權(quán)于集權(quán)”的國家治理框架，這是新時(shí)期改善央地關(guān)系困境的一種變革觀點(diǎn)，其主要主張是建構(gòu)強(qiáng)縣強(qiáng)中央的啞鈴式權(quán)力結(jié)構(gòu)，使省級(jí)政府成為舒緩央地矛盾的緩沖器，這在一定程度上不僅能夠保證中央穩(wěn)定大局，還能發(fā)揮地方積極性、靈活性，提高政府的整體運(yùn)行效率，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)察權(quán)，形成較為穩(wěn)定的政局結(jié)構(gòu)與治理模式。

這一“寓分權(quán)于集權(quán)”的方案設(shè)計(jì)，既是對集權(quán)制適合于中國國情的首肯，又是對分權(quán)制促進(jìn)社會(huì)良性互動(dòng)的一種支持。阿西莫格魯和羅賓遜著的《國家為什么會(huì)失敗》一書中，作者認(rèn)為包容性政治制度要同時(shí)兼顧集權(quán)與多元化兩點(diǎn)?！霸⒎謾?quán)于集權(quán)”可以兼顧這兩點(diǎn)要求，所以說現(xiàn)代國家治理的演進(jìn)邏輯是集權(quán)與分權(quán)不能偏廢，集權(quán)與分權(quán)融合一體，既不否定分權(quán)，也不抬高分權(quán)，同時(shí)既不弘揚(yáng)集權(quán)，也不貶低集權(quán)，秉承辯證思維，對集權(quán)分權(quán)形成客觀認(rèn)知，融合發(fā)揮其同生共融作用，在集權(quán)與分權(quán)的眾說紛紜中找到一個(gè)暫且穩(wěn)定的均衡點(diǎn)，即弘揚(yáng)“寓活力于秩序”。

讀完本書，忽然想起讀過的呂冰洋教授的另一篇文章——《中國特色財(cái)政積極體制——基于統(tǒng)一市場的視角》，此文可與本書相伴共讀，內(nèi)容和觀點(diǎn)如出一轍，相互映證。此文有一段堪稱經(jīng)典的觀點(diǎn)：中國財(cái)政體制的演變，本質(zhì)上是中央政府為正確處理建設(shè)統(tǒng)一市場和調(diào)動(dòng)地方積極性的這一對矛盾而不斷做出調(diào)整，中央政府既通過財(cái)權(quán)和事權(quán)的“賦權(quán)”來調(diào)動(dòng)地方積極性，也通過財(cái)權(quán)和事權(quán)的“控權(quán)”來抑制地方積極性發(fā)揮所產(chǎn)生的不利影響。

這段結(jié)論性的評(píng)議之語，其實(shí)隱含著一個(gè)想表達(dá)而未道破的觀點(diǎn)：中央既想放權(quán)于地方，發(fā)揮地方積極性創(chuàng)造市場活力，而又想實(shí)施一定程度的集權(quán)控制，防止由于太過放權(quán)而導(dǎo)致一系列分權(quán)弊端的產(chǎn)生和蔓延。這一矛盾的治理困境和糾結(jié)的治理行為抉擇，揭示出國家治理的艱難性、治理哲學(xué)的深邃性和治理行為的微妙性，唯有從集權(quán)與分權(quán)的融合中尋求平衡與效率，才可能是從治理困局中突圍的一種出路。

本書語言犀利，史料豐富，旁征博引，富蘊(yùn)文學(xué)色彩，僅前言就一連用了十個(gè)假如，假如回到公元前221年的秦朝、公元1644年的清初，1949年的新中國成立，1980年的改革開放，1994年的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立……把我們拉回歷史的深處，讓我們作為旁觀者和參與者翻開歷史畫卷，沉浸于央地間制度架構(gòu)，陷入國家治理邏輯的深度思考。我們關(guān)注的一個(gè)核心問題是，歷史是人民創(chuàng)造的，只有充分發(fā)揮人民的積極性，以人民為中心，構(gòu)建適于實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”目標(biāo)的治理理念、治理體系、治理模式才是集權(quán)與分權(quán)關(guān)系定位的關(guān)鍵。本書還有一個(gè)特色，對國家治理的演進(jìn)規(guī)律與邏輯結(jié)論多采用命題形式以黑體標(biāo)注，規(guī)律頻現(xiàn)，提綱挈領(lǐng)，讓讀者一目了然，如入深山而獲至寶，有一種醍醐灌頂?shù)母杏X。

（作者蔡昌為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，北京大數(shù)據(jù)協(xié)會(huì)財(cái)稅大數(shù)據(jù)專委會(huì)會(huì)長，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收籌劃與法律研究中心主任，著有《中國稅史》《稅收與公司財(cái)務(wù)》《稅收籌劃論》《稅收信用論》等。）