長三角一體化進(jìn)程正步入“快車道”。

2018年3月6日，十三屆全國人大一次會議上海市代表團(tuán)舉行開放團(tuán)組會議，中共中央政治局委員、上海市委書記李強(qiáng)向媒體闡述了長三角一體化發(fā)展目標(biāo)。他表示，江蘇、浙江、安徽及上海三省一市將共同努力，把長三角建設(shè)成為全球資源配置的亞太門戶，成為具有全球競爭力的世界級城市群。

這被視作長三角一體化進(jìn)程強(qiáng)力再啟的信號。

4月12日至13日，長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第18次市長聯(lián)席會議在浙江省衢州市舉行。會議上，長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會迎來第四次擴(kuò)容，安徽的銅陵、安慶、池州、宣城四城正式加入，至此，成立于1997年的長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會會員城市達(dá)34城，包括江浙滬全境和9座安徽城市。

“長三角城市群的發(fā)展，已經(jīng)到了必須跨越一體化門檻的階段。”近日，在接受澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）記者專訪時，同濟(jì)大學(xué)城市建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長張尚武表示，告別過去粗放式發(fā)展階段，走向高質(zhì)量發(fā)展，長三角地區(qū)當(dāng)下需要加快一體化進(jìn)程，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動，提升區(qū)域整體競爭力，才能贏得未來。

二十多年來，張尚武始終關(guān)注長三角一體化問題，在他看來，過去二十多年長三角的一體化，更多地來自于自下而上的推動和訴求，如今則迫切需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)。

他認(rèn)為，無論是加快交通設(shè)施的互聯(lián)互通，還是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這些迫在眼前的問題，都需要創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同的體制機(jī)制平臺，“要形成一種執(zhí)行的力量，大家共同遵守，以協(xié)同的步伐一起建設(shè)?！?/p>

【對話張尚武】

城市群是開放的系統(tǒng)

澎湃新聞：有觀點(diǎn)認(rèn)為，長三角城市群的活力，正是來自于城市間的競爭，這個您怎么看？

張尚武：如果沒有競爭關(guān)系，一個地區(qū)就不會有活力。但以鄰為壑，各自為戰(zhàn)，損害的是整體利益。我們要關(guān)注到的是一體化不是消除競爭關(guān)系，而是形成更良好的競爭環(huán)境，大家在競爭中相互促進(jìn)、合作，逐漸形成互補(bǔ)關(guān)系，而不是同質(zhì)競爭、惡性競爭。

澎湃新聞：有的城市可能會擔(dān)心，一體化進(jìn)程中，會因?yàn)椤昂缥?yīng)”喪失了原有的優(yōu)勢？

張尚武：城市群是開放的系統(tǒng)，同樣修一條高鐵，可能帶來機(jī)會，也可能把你機(jī)會吸走，無論是否主動融入，該被吸走還是要被吸走，這是規(guī)律，不可避免。而且每個優(yōu)勢都不可能長期保持，現(xiàn)在的優(yōu)勢并不代表就是未來的優(yōu)勢。

區(qū)域發(fā)展本身就是要素資源不斷流動、優(yōu)化配置的過程，長三角更開放的發(fā)展格局正在形成，靠封閉、獨(dú)善其身，已經(jīng)不可能的了。只有開放，才會有更大的活力，在協(xié)同發(fā)展中，找到自己的位置，確立新的優(yōu)勢。對長三角城市群而言，加快一體化進(jìn)程，才能為每個城市創(chuàng)造更多的、新的發(fā)展機(jī)會。

長三角到了必須一體化發(fā)展的時候

澎湃新聞：能簡單描述一下長三角區(qū)域格局的形成過程嗎？

張尚武：大概經(jīng)歷了幾個階段。在上世紀(jì)80年代，長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化轉(zhuǎn)軌都是剛剛起步，當(dāng)時每個城市主要是內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾，區(qū)域一體化訴求并不強(qiáng)烈。上世紀(jì)90年代是長三角的重要轉(zhuǎn)折期，國家經(jīng)濟(jì)重心開始轉(zhuǎn)向東部沿海，城市開始快速發(fā)展，但由于受到區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的限制，城市間的聯(lián)系比較有限。

進(jìn)入2000年以后，是區(qū)域矛盾凸顯期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、要素流動明顯加快，城市大規(guī)模擴(kuò)張，空間蔓延、環(huán)境污染現(xiàn)象開始變得嚴(yán)重。當(dāng)時有個說法叫做“諸侯經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)化了競爭關(guān)系。大概15年前，各地大搞開發(fā)區(qū)，靠降低成本吸引投資。你劃一個200平方公里的開發(fā)區(qū)，我就劃幾百平方公里，甚至上千平方公里。國家層面也開始關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)問題，一系列的區(qū)域協(xié)調(diào)政策、經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，包括國家主體功能區(qū)規(guī)劃，都是“十一五”開始，陸續(xù)出臺的。

如果說上世紀(jì)90年代是一個轉(zhuǎn)折期，那么2010年以后，則進(jìn)入了一個整體轉(zhuǎn)型期。就是上海從“十二五”開始提出的“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”，也是十九大報告中強(qiáng)調(diào)的社會發(fā)展矛盾已經(jīng)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。長三角面臨從高速發(fā)展走向高質(zhì)量發(fā)展，新舊動能轉(zhuǎn)換的迫切要求，過去的發(fā)展模式已難以為繼，長三角到了必須一體化發(fā)展的時候。

比如上海提出未來的發(fā)展目標(biāo)是“邁向卓越的全球城市”，必然面臨功能升級和布局調(diào)整的要求，但這個過程是需要在區(qū)域協(xié)同中完成的。比如上海特大城市發(fā)展壓力問題，需要通過增強(qiáng)長三角整體的綜合承載力來緩解，特別是上海與周邊城市在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)上存在很大落差，需要聯(lián)手提升整體服務(wù)水平。上海作為長三角的國際門戶和中心城市，發(fā)揮著兩個扇面作用，需要與周邊城市建立起更加便捷的聯(lián)系，否則城市能級難以提升，而周邊城市也需要更有效地聯(lián)通浦東機(jī)場、虹橋機(jī)場及上海市中心，否則這些城市的發(fā)展也會受到制約。

一體化還未真正解決空間規(guī)劃問題

澎湃新聞：您認(rèn)為，當(dāng)下長三角一體化首要需解決的是什么問題？

張尚武：我覺得有兩個方面，第一是體制平臺問題，第二是規(guī)劃問題。

長三角和京津冀不一樣，京津冀由中央直接來抓，而珠三角是在一個省內(nèi)，可以靠省級力量來推動，但長三角橫跨三省一市，推動主體不清晰。雖然二十多年前，長三角就成立了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，定期召開三省一市成員單位的協(xié)調(diào)會議，工作也在不斷深化，但更多的還是自下而上的推動，大家就各自的需求，找到對接點(diǎn)，還沒有形成一種長效的機(jī)制。無論是國家層面的推動，還是通過三省一市間協(xié)調(diào)來做，長三角需要在體制平臺上形成面向未來的頂層設(shè)計(jì)，也需要建立更有效的溝通、協(xié)商、解決具體的問題的機(jī)制。

第二是就是空間規(guī)劃問題。雖然國務(wù)院批復(fù)了長三角城市群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，主要還是偏重宏觀層面，明確發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略定位，提出區(qū)域協(xié)同發(fā)展要求。我認(rèn)為還沒有真正解決空間規(guī)劃問題，比如說滬寧沿線集中了幾千萬人口，到底需要安排幾條通道，區(qū)域交通要分幾個層次，與城市的關(guān)系怎么安排，人流、物流怎么組織，特別每個城市新一輪總體規(guī)劃正在啟動編制，但誰都講不太清楚互聯(lián)互通的大格局應(yīng)該怎么樣。當(dāng)然區(qū)域規(guī)劃的編制、實(shí)施，是否能發(fā)揮實(shí)際作用，也同樣碰到了體制平臺的問題。

長三角需要重新考慮鐵路網(wǎng)

澎湃新聞：具體哪些領(lǐng)域，您認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)協(xié)同突破？

張尚武：我認(rèn)為有三個方面，交通、環(huán)境保護(hù)和要素布局。

首先是交通。區(qū)域一體化，首先是交通一體化。這里有一個背景，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)密集地區(qū)都有發(fā)達(dá)的鐵路網(wǎng)，是因?yàn)檫@些國家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷了一個鐵路時代，之后才進(jìn)入汽車時代。但我們沒有經(jīng)歷這樣的過程，過去40年長三角物流主要還是靠公路在運(yùn)輸，鐵路近年發(fā)展很快，也主要是客運(yùn)。

對城市間通勤、物流來說，鐵路是更加集約化的運(yùn)輸方式。長三角需要重新考慮鐵路網(wǎng)，包括客貨、城際、快軌的布局和聯(lián)通，這也是很多城市非常迫切的需求。既有技術(shù)問題，也有體制問題。比如我們大部分鐵路都是國鐵，與城市快軌能不能聯(lián)網(wǎng)運(yùn)輸。當(dāng)時我們參加上?？傄?guī)的時候，大家就曾提議能不能建立一個地方性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)長三角地區(qū)鐵路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營，而不是現(xiàn)在的模式。

第二是生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。長三角地區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)活躍，生態(tài)壓力大、環(huán)境污染是當(dāng)下面臨的緊迫問題。但這是一個區(qū)域性問題，比如太湖流域污染治理、水網(wǎng)濕地保護(hù)等，淀山湖是上海的水源地，水質(zhì)取決于環(huán)淀山湖的整體環(huán)境。怎樣建立一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也需要體制平臺層面來推動。

第三是要素布局。未來的長三角有更高的發(fā)展目標(biāo)，需要對許多戰(zhàn)略性要素做出空間安排。目前長三角地區(qū)空間連綿程度很高，空間越來越固化，回旋余地也越來越小，不同功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)十分緊迫。還比如機(jī)場布局、能源基地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施廊道等，也需要做出前瞻性安排，即使現(xiàn)在不實(shí)施，也要預(yù)留好。

澎湃新聞：您怎么看，在整個一體化過程中，政府和企業(yè)應(yīng)該扮演的角色關(guān)系？

張尚武：過去主要是政府主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在越來越強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用。從長遠(yuǎn)看是政府引導(dǎo)、市場推動的關(guān)系。

長三角一體化，需要多方共同參與，政府在其中起著關(guān)鍵作用，政府應(yīng)該管什么，在哪些方面應(yīng)該發(fā)揮作用，哪些應(yīng)該交給市場去做，這是對政府管理能力的考驗(yàn)。歸根到底，長三角區(qū)域一體化的問題，最終其實(shí)就是區(qū)域治理能力的現(xiàn)代化問題，需要治理理念、治理方式的轉(zhuǎn)變，離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。