城市居民應(yīng)該租房還是買(mǎi)房，這是一個(gè)問(wèn)題。自2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出 “發(fā)展住房租賃市場(chǎng)”以來(lái)，各地陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)租購(gòu)并舉、培育發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的政策。事實(shí)上，中國(guó)的住房供應(yīng)體系在租與售之間經(jīng)歷過(guò)幾次變動(dòng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易被禁止，城市居民絕大多數(shù)租賃公房。改革開(kāi)放后，隨著住房商品化推進(jìn)，形成了“全民買(mǎi)房”的格局，租房市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為住房供應(yīng)體系的一個(gè)明顯短板。2015年 “發(fā)展住房租賃市場(chǎng)”的提法，正是為了補(bǔ)齊這塊短板。

從以上歷史看，發(fā)展健康的住房租賃體系，需要避免矯枉過(guò)正。而從海外經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)與提升住房自有率同樣并不矛盾。

比如，德國(guó)有比較發(fā)達(dá)的住房租賃市場(chǎng)，約50%人口住在租賃住房中，其住房租賃法律和管理經(jīng)驗(yàn)等值得關(guān)注。但如果對(duì)德國(guó)的住房制度有全面了解，就會(huì)知道，德國(guó)并非只鼓勵(lì)租房，也同樣扶持買(mǎi)房。雖然德國(guó)的住房自有率比不少發(fā)達(dá)國(guó)家低，但該國(guó)的住房自有率也從20世紀(jì)50年代的27%提高到了80年代的40%，再到2013年的53%。

筆者認(rèn)為，在租賃住房和擁有住房上，德國(guó)持有不偏不倚的“權(quán)屬中立”政策取向，不強(qiáng)調(diào)特定權(quán)屬型態(tài)（租房或買(mǎi)房），這值得當(dāng)下中國(guó)參考和借鑒。

不強(qiáng)調(diào)特定權(quán)屬型態(tài)的住房政策

德國(guó)的住房制度有以下特征：

第一，私人租賃部門(mén)很大。相比其他歐洲國(guó)家，德國(guó)的私有自住住房部門(mén)比較小。第二，社會(huì)住房項(xiàng)目為租賃住房和私人自住住房提供直接的補(bǔ)貼。第三，稅收政策總體上鼓勵(lì)住房投資，在權(quán)屬型態(tài)（買(mǎi)房或租房）上只有些微差異。這種不強(qiáng)調(diào)特定權(quán)屬型態(tài)（租房或買(mǎi)房）、在租賃住房和擁有住房上不偏不倚的政策取向被稱為“權(quán)屬中立”（tenure neutral）。

總體上，學(xué)術(shù)界對(duì)德國(guó)住房政策為權(quán)屬中立的看法是比較一致的。英國(guó)倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院資深房地產(chǎn)研究學(xué)者Christine Whitehead教授曾指出，除了1997-2005年間政府引入自用住房補(bǔ)貼政策外，德國(guó)的住房政策總體上是權(quán)屬中立的，對(duì)買(mǎi)房還是租房沒(méi)有特別的偏好。這意味著，德國(guó)的住房政策對(duì)租房和買(mǎi)房的態(tài)度總體是一碗水端平，既不偏向買(mǎi)房，也不偏向租房；而在1997-2005年間還有點(diǎn)偏向買(mǎi)房。

如今在中國(guó)的政策研究者中，有種“德國(guó)鼓勵(lì)租房、不鼓勵(lì)甚至是限制買(mǎi)房”的說(shuō)法，這不符合德國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)。通過(guò)實(shí)施私有住房補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或建造住房的方式獲得私有住房，是德國(guó)自二戰(zhàn)以來(lái)的逾半個(gè)世紀(jì)的政策。

德國(guó)傳統(tǒng)的私有住房補(bǔ)貼政策

二戰(zhàn)后，在應(yīng)對(duì)住房緊缺的短期措施和嚴(yán)厲的“住房統(tǒng)制經(jīng)營(yíng)”（強(qiáng)力保護(hù)現(xiàn)有租戶以及將私有住房公共配置給需要住所者）之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，德國(guó)應(yīng)對(duì)住房短缺的住房政策逐漸成型，屢經(jīng)修改、調(diào)整而延續(xù)下來(lái)。主要的政策手段有四種：租賃法、住房補(bǔ)助金、私有住房補(bǔ)貼和社會(huì)保障住房建設(shè)。這四種傳統(tǒng)手段針對(duì)社會(huì)中不同的行為體群體，有不同的政策目標(biāo)，使用的規(guī)制方案也不同。

扶持私有自住住房是四種政策手段之一。戰(zhàn)后起，提高住房自有率一直是德國(guó)住房政策的核心之一。

德國(guó)政府認(rèn)為，“私有財(cái)產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)自由的基礎(chǔ)以及個(gè)人和家庭獨(dú)立的前提，并將促進(jìn)各階層廣泛占有私人財(cái)產(chǎn)作為穩(wěn)定其社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基本條件，而住房是私有財(cái)產(chǎn)中重要的組成部分”，對(duì)建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)自有住房予以特別關(guān)注。先后出臺(tái)的政策包括：1956年第二部《住房建設(shè)法》設(shè)計(jì)了一系列扶持措施，包括提供建筑用地，提供貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼，給予稅收和其它收費(fèi)減免優(yōu)惠，為住房建設(shè)儲(chǔ)蓄提供補(bǔ)貼；20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始實(shí)施促進(jìn)二手房私有化的措施；1980年代開(kāi)始補(bǔ)貼參加住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃的居民和信貸機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)積累和有效使用住房基金。

其中，延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、花費(fèi)財(cái)政資金最多的扶持政策是私有住房補(bǔ)貼政策。該政策從1949年開(kāi)始實(shí)施，目標(biāo)是在中產(chǎn)階層中擴(kuò)大住宅和公寓的所有者群體，政策對(duì)象是建造新住房單位或購(gòu)買(mǎi)存量住房單位用于自己居住的人。

這一政策實(shí)施后，政府支付的補(bǔ)貼金額和支付條件多次發(fā)生變化。1996年之前，私有住房補(bǔ)貼采取的形式是稅款減免，即用于建造或購(gòu)買(mǎi)住房單位的私人支出可以從應(yīng)納稅所得中扣減，扣減額延展期為7年。其中，1949-1986年按《所得稅法》第7b條進(jìn)行稅收扣減，1986-1995年按《所得稅法》第10e條進(jìn)行稅收扣減。

減免數(shù)額主要與住房?jī)r(jià)值（或建造成本）和個(gè)人收入相關(guān)，收入越高、住房?jī)r(jià)值或造價(jià)越高，扣減越多。因此，這一政策對(duì)高收入、高稅負(fù)的人比較有利。1996年德國(guó)對(duì)私有住房的補(bǔ)貼額達(dá)到高峰，當(dāng)年國(guó)家少收入稅收128億歐元，用于補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)或建造自己使用的私有住房，是當(dāng)時(shí)國(guó)家最大的一項(xiàng)補(bǔ)貼。由于扣減額有延展期，這種通過(guò)稅款減免的私有住房補(bǔ)貼方式運(yùn)行到2005年底。

1995年，德國(guó)保守黨政府對(duì)私有住房補(bǔ)貼政策進(jìn)行了調(diào)整，將稅款減免式私有住房補(bǔ)貼政策修改成一種與納稅脫鉤的補(bǔ)貼——自用住房補(bǔ)貼（Eigenheimzulage）。

這一補(bǔ)貼只有收入低于某個(gè)數(shù)值的人才能享受，并考慮家庭成員的數(shù)量、節(jié)能等因素：“支付給最高年收入為8.2萬(wàn)歐元以下的人（一對(duì)夫婦最高年收入則為16.3萬(wàn)歐元）。每多一個(gè)孩子，前述最高收入額標(biāo)準(zhǔn)提高3萬(wàn)歐元。最高的私宅補(bǔ)貼為2萬(wàn)歐元，等額分期在8年時(shí)間里支付，倘若住房單位的價(jià)格超過(guò)了5.1萬(wàn)歐元。每多一個(gè)孩子，私宅補(bǔ)貼每年另支付767歐元。倘若房屋符合特定的低能耗房屋標(biāo)準(zhǔn)，或者供暖系統(tǒng)升級(jí)以保證節(jié)能，就支付額外的獎(jiǎng)勵(lì)（每年最多500歐元）”。

這種補(bǔ)貼不能重復(fù)享受，每個(gè)人一生只能獲取一次。與稅款減免式補(bǔ)貼相比，國(guó)家以自用住房補(bǔ)貼支出的私有住房補(bǔ)貼有所減少，從1999年起降到每年100億歐元左右。2005年，德國(guó)社民黨和綠黨聯(lián)盟在大選中失利，新的大聯(lián)合政府決定徹底廢除私有住房補(bǔ)貼，2006年起生效。不過(guò)，在2005年12月31日之前獲批的建房申請(qǐng)和購(gòu)房合同仍有效，仍可繼續(xù)領(lǐng)取私有住房補(bǔ)貼，故該補(bǔ)貼的發(fā)放一直延續(xù)到2013年。

目前的私有住房補(bǔ)貼政策

2006年取消自用住房補(bǔ)貼政策后，德國(guó)2008年頒布了《自有住房養(yǎng)老金法》，將個(gè)人購(gòu)買(mǎi)或建造自用住房納入里斯特養(yǎng)老金資助的范圍。這種被稱為“住房里斯特”（Wohn-Riester）的養(yǎng)老金計(jì)劃，也成為德國(guó)促進(jìn)住房私有的最重要政策工具。

里斯特養(yǎng)老金（Riester-Rente）是一種商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。作為里斯特養(yǎng)老金的一種，住房里斯特是一種新型的自住型住房資助，其資助額度同其他里斯特養(yǎng)老產(chǎn)品一致，每年的基礎(chǔ)補(bǔ)貼是154歐元，子女補(bǔ)貼分185歐元和300歐元兩種。

這意味著，一個(gè)普通的四口之家，參保后每年的補(bǔ)助有近800歐元。存繳住房里斯特的人在存繳階段就可以提取養(yǎng)老金，提前用于買(mǎi)房或者自建住房，或?yàn)橐奄?gòu)自有住房還款。對(duì)于德國(guó)把自用住房補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老領(lǐng)域，有學(xué)者指出，“現(xiàn)在從技術(shù)上看，小規(guī)模的私有住房促進(jìn)屬于養(yǎng)老保障范疇，因而已經(jīng)在住房政策的舞臺(tái)上‘謝幕’了”。

除了住房里斯特外，在聯(lián)邦政府層面，德國(guó)對(duì)私有住房的補(bǔ)貼已經(jīng)不多，補(bǔ)貼力度也大為減小，只剩下國(guó)有銀行——德國(guó)復(fù)興信貸銀行為一部分私有住房提供的帶補(bǔ)貼的貸款，以及住房?jī)?chǔ)蓄銀行提供的一些購(gòu)房?jī)?chǔ)蓄的優(yōu)惠等；其他的補(bǔ)貼政策都由各州實(shí)施和管理。

從國(guó)際比較來(lái)看，德國(guó)的私有住房補(bǔ)貼與其他發(fā)達(dá)國(guó)家有較大不同。其他發(fā)達(dá)國(guó)家多從住房金融領(lǐng)域的住房抵押貸款入手。例如，美國(guó)主要從住房抵押貸款利息稅前扣除、財(cái)產(chǎn)稅減免、免繳資本利得稅等方面來(lái)支持家庭擁有住房，而德國(guó)（尤其是1996年之后）主要是提供自用住房補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼只提供給收入低于某一水平的群體，由州和聯(lián)邦政府共同出資。

德國(guó)私有住房補(bǔ)貼政策的另一個(gè)特色是，與家庭政策、環(huán)保政策等捆綁起來(lái)，有多重目標(biāo)。例如，1981年實(shí)行稅款減免式補(bǔ)貼政策時(shí)，有小孩的家庭可以在應(yīng)納稅所得中扣減更大的數(shù)額。1996年之后實(shí)行自用住房補(bǔ)貼政策，放松了有小孩的家庭的最高收入限制，且每多一個(gè)孩子，每年另支付767歐元；還對(duì)符合低能耗標(biāo)準(zhǔn)、升級(jí)供暖系統(tǒng)的家庭支付額外的獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，還應(yīng)看到，傳統(tǒng)德國(guó)住房政策四大支柱之間是相互交叉的。如前所述，在住房補(bǔ)助金政策上，在特殊情形下，居住其自有公寓或房屋的業(yè)主也可以領(lǐng)取住房補(bǔ)助金。另外，社會(huì)保障住房政策領(lǐng)域也有資助私有住房的內(nèi)容。1950-2001年間德國(guó)修建的870萬(wàn)個(gè)社會(huì)保障住房單元中，有580萬(wàn)個(gè)單元出租，另有290萬(wàn)個(gè)單元是私有自住住房；且近期以來(lái)，社會(huì)保障住房領(lǐng)域的補(bǔ)貼有向私有自住住房?jī)A斜的變化，如2001修建的社會(huì)保障住房單元中，超過(guò)三分之二是作為私有自住住房建設(shè)的。

（本文經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載自《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2018年第3卷第2期，原標(biāo)題為《德國(guó)鼓勵(lì)租房而不鼓勵(lì)買(mǎi)房嗎？》，有編輯刪節(jié)。）