稅收政策在傳統(tǒng)上屬于經(jīng)濟學家、法學家、管理者、投資人研究的領(lǐng)域，這些專家憑借自己所熟知的單一專業(yè)知識對稅收政策的解讀往往過于狹窄。國家要征多少稅，如何征，征到了之后如何分配，關(guān)系到國民財富再分配、經(jīng)濟和諧穩(wěn)定發(fā)展、資源配置。傳統(tǒng)上一般都從經(jīng)濟的、法律的和管理的視角來探討稅收，但不難看到，稅要征多少，如何征，最終還是取決于政治考量。稅制的每次調(diào)整，都涉及利益格局的重新調(diào)整，甚至是格式化洗牌。稅收是經(jīng)濟問題，也是經(jīng)濟問題與政治問題的結(jié)合，有時其政治屬性比經(jīng)濟屬性還要凸顯。

一、稅收從來都不僅僅是經(jīng)濟問題

回顧中外歷史，由不得民心的稅收政策導致的統(tǒng)治失敗比比皆是。

1789年，法國正處于波旁王朝的封建專治統(tǒng)治時期，階級矛盾尖銳，占人口總數(shù)不到1%的教士、貴族擁有全國三分之二的土地，卻不承擔任何納稅義務。廣大城市平民、農(nóng)民、工人承擔賦稅和其他封建義務，階級矛盾一觸即發(fā)。封建政府不斷提高稅負，最終引爆了大革命。歷史總是驚人的相似，兩百多年后，當代英國的撒切爾夫人也是因為強推名為“社區(qū)收費”（community charge），對社區(qū)成年人按統(tǒng)一稅率征收的“人頭稅”，弄得怨聲載道，而最終黯然辭職。

我國古代的徭役是國家對勞動力的無償使用，是稅收的基本征收形式。公元前209年秋，秦國自陽城（今河南登封東南）征九百農(nóng)民至漁陽（今北京市密云西南）戍邊，行至大澤鄉(xiāng)（今安徽宿州）時，這批戍卒中的兩位領(lǐng)隊陳勝、吳廣由于大雨誤期，擔心會被處死，遂揭竿而起，掀開了秦王朝崩潰的序幕。中國歷史上多次農(nóng)民起義的導火索，也都是由于傳統(tǒng)國家的賦役沉重引起的。雖然先秦諸賢都提倡“薄賦斂”，但是歷朝輕徭薄賦的政策實行的時間都不長。一般政局稍見穩(wěn)定，統(tǒng)治集團的貪欲就會放縱開來，橫征暴斂現(xiàn)象就會重新出現(xiàn)，農(nóng)民繳稅后不能“仰足以事父母，俯足以畜妻子”的生活突破了生存的底線，農(nóng)民遂起義、建立新王朝，就這樣周而復始，王朝更替。

縱觀古今中外，這樣的例子不勝枚舉，無論是西方國家，還是古代中國，每一次更迭中都可以找到直接或間接的稅收因素。所以說，稅收從來都不是單純的經(jīng)濟問題。

眾所周知，現(xiàn)代國家的政府管理方式各不相同，各國情況差異明顯，但是綜合梳理發(fā)達國家的政府管理實踐可以看出，政府的基本職能主要是通過提供公共管理、公共產(chǎn)品和公共服務等方式來實現(xiàn)的。其作用范圍主要集中在以下這些領(lǐng)域：社會公共安全管理、生態(tài)環(huán)境管理、就業(yè)管理、食品藥品管理、人口管理、社會保障體系管理、社會組織管理、公共交通管理，等。而政府的所有活動都離不開財政支持，若沒有財政支持，政府管理就變成了一句空話。所以說，有政府就有財政問題，而合民意的政府存在的不二法門就是，在養(yǎng)活自己正常運行和服務于納稅人的同時，不會因重稅扭曲納稅人的生活，而引起民眾的不滿。

一直以來，學界對稅收的研究往往局限于稅收對經(jīng)濟運行帶來的扭曲，對稅收如何增進國民福利、如何實現(xiàn)公共利益、如何對扭曲的政治行為進行校正方面的闡發(fā)還比較少見，本文將從政治的視角來重新理解稅收。

二、稅收政策的政治基礎

雖然過去一般都把稅收歸為經(jīng)濟學的范疇，但在許多方面，稅收也是公共政策的一種類型。與所有公共政策一樣，隨著政治、經(jīng)濟、文化的變遷，稅收政策也需要經(jīng)常加以調(diào)整，以適應社會發(fā)展的需要。然而，稅收的強制性、固定性、無償性特點，決定了稅收政策較一般公共政策而言，對納稅人的影響更大，不恰當?shù)亩愂照吒芗て鸺{稅人的反彈。

比起婦孺皆知的醫(yī)療政策、教育政策和其他一些公共政策，稅收政策顯得有些過于復雜專業(yè)，不為大多數(shù)人所了解，要命的是稅收“像死亡一樣無法避免”，不能自由選擇交或是不交。稅收政策是一種技術(shù)性、專業(yè)性都很強的公共政策，其制定更依賴于政府官員和學者。政府官員考慮更多的是增加政府收入的實際作用、征管的便捷性、政策的執(zhí)行效率和現(xiàn)實的可操作性，而學者考慮更多的是法律的條理性、對經(jīng)濟的扭曲以及社會正義的實現(xiàn)程度。不同的專業(yè)訓練和不同的組織文化，在稅收政策上會產(chǎn)生沖突。然而，一旦稅收的各個訴求之間發(fā)生沖突，政治訴求以外的所有訴求都要為其讓路。稅收不僅是政府收入的最大合法來源，更是一種調(diào)節(jié)納稅人行為的杠桿，可以在調(diào)節(jié)納稅人經(jīng)濟行為的同時引導其行為，使其行為更有助于實現(xiàn)社會正義。

我國稅收政策制定時，為謹慎起見，往往有個試點試驗階段，政策一邊制定、一邊修改、一邊執(zhí)行，等到時機成熟的時候，再全面推廣。這是因為，新制度要在試運行當中甄別出哪些是合理的方法，哪些是不合理的方法；納稅人天然存在規(guī)避納稅的傾向，他們采用的避稅方法，哪些是合乎法律規(guī)范的，哪些是違法的，也要明確界定；執(zhí)法人員天然追求更大的自由裁量權(quán)和權(quán)威，稅收制度也要規(guī)定自由裁量的范圍，這個范圍既要滿足執(zhí)法的需求，還要避免執(zhí)法人員權(quán)力過大，危害納稅人。政府官員和學者在稅收政策的制定之初，無法窮盡所有可能情境。政策的執(zhí)行效果取決于政策本身、納稅人的遵從程度和基層執(zhí)法人員的依法執(zhí)法狀況。

理解了稅收政策的這些特性以后，可以看出稅收政策是如此重要，又是如此不受歡迎，唯有促進公共利益的稅收政策才會被納稅人接受。這樣的政策對維持政府健康運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、有效配置資源、縮小貧富差距是至關(guān)重要的。

三、稅收政策的政治考量

稅收政策對納稅人，尤其是對財富處于弱勢地位的納稅人的影響，一直是政策制定者關(guān)注的重點，與經(jīng)濟學家關(guān)注稅收對社會財富和就業(yè)的影響如出一轍。每一個社會都會有貧富差距，相對于窮人而言，富人更容易發(fā)出聲音，更能影響政策制定者對形勢的判斷，這勢必會帶來不平等。稅收政策的制定，更要關(guān)注弱勢人群的切實需求；稅收政策的評價，還要考慮到社會正義與公平，以及通過稅收體制和財政轉(zhuǎn)移支付來完成社會正義的可能性。旨在促進殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策就是政治考量的典型案例。

殘疾人是人類社會中的一個特殊群體。先天或后天因素，造成了他們的生理殘疾或心理殘疾，進而給他們的生存和發(fā)展帶來嚴重障礙。在激烈的社會競爭中，殘疾人作為弱勢群體面臨生存與發(fā)展的困難，他們需要人格尊嚴與合法權(quán)益的保護，更需要社會制度的合理安排，即殘疾人的社會福利保障。照顧最少受惠者最大利益的差別原則（也被稱為“最大最小規(guī)則”）指出，實現(xiàn)收入公平的政策應致力于努力實現(xiàn)最小效用的最大化，即社會福利的高低應以社會上境況最差的那個人的效用作為衡量標準，只有最大化社會上狀況最差的人的福利，整個社會的福利才得到增進。

比如，殘疾人證件作為企業(yè)從政府那里獲得退稅的憑證，在一定程度上增加了殘疾人的就業(yè)機會，促進了殘疾人就業(yè)機會的公正平等，從而彌補了殘疾人由于身體殘疾造成的就業(yè)能力缺陷。再比如，對福利企業(yè)施以稅收優(yōu)惠政策，是政府以收入為代價幫助處于弱勢地位的殘疾人就業(yè)的一項舉措，通過政策傾斜變通地實現(xiàn)了“在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放”。

從政治層面考慮，要進行我國各階層收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是一個系統(tǒng)工程，不僅要考慮政府如何出錢直接使社會上狀況最差的人的福利得到改善，更重要的是要構(gòu)建使社會上狀況最差的人福利最大化的基礎條件。這個“基礎條件”在這里指殘疾人就業(yè)環(huán)境，也可以這樣說，國家可以用稅收優(yōu)惠政策來營造適合殘疾人就業(yè)的積極環(huán)境。

如果單純從成本收益的角度考量殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策，不難發(fā)現(xiàn)這是一個國家貼錢、卻對殘疾人自身福利改善效果不太明顯的賠本政策，甚至都不如把錢直接分給殘疾人的效果來得簡單直接。這是因為，直接把錢分給殘疾人，國家的財政支出可能更少，殘疾人獲得的金錢反而可能更多。比如，殘疾人可以將殘疾證租給企業(yè)換取退稅，而自己出租證件所得遠遠低于國家對該稅收優(yōu)惠政策的財政支出。但國家不只算經(jīng)濟賬，這樣做是為了提高殘疾人的就業(yè)率，鼓勵殘疾人身殘志堅、融入社會。

稅收的管理學視角注重管理效率，經(jīng)濟學視角更關(guān)注稅率與就業(yè)率的關(guān)系，而政治學的視角更多關(guān)注公平與正義；如果兼顧各種視角的最優(yōu)選擇，可能無法制定出統(tǒng)一的政策，這是由于各個視角的訴求往往會發(fā)生沖突，而政治的考量永遠都是決定性的。頂層設計決定了政策的站位高度，如果短視地將即期的投入產(chǎn)出或者稅收收入作為努力的方向，很可能會削弱稅收作為杠桿工具對社會正義的實現(xiàn)程度。

四、稅收政策與政治文化

好的稅收政策一定是可操作性強并且可以滿足多方需求的，既可以是根據(jù)需求制定的，也可以借鑒或直接照搬現(xiàn)成的制度。

然而，國外的先進經(jīng)驗和方法拿到我國未必都可行，在本土化的過程中往往會遭遇水土不服。因為，各民族國家的傳統(tǒng)文化不一樣，一樣的制度執(zhí)行起來就會有不同的結(jié)果。一個國家的政治文化，可以決定政府對稅收問題采取某種解決辦法，這種方法有可能在別國看來未見得有多好，但一定是適合自己本土文化且有別于其他文化的方法。

文化是一個民族特有的歷史傳承，具有民族性、傳統(tǒng)性、地域性、時代性等特點。稅收文化是以稅收為載體的人類稅收文明的總括，是指人們對稅收的基本認識和看法，屬于社會思想意識范疇。在中國，先秦時代的的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的思想和后來大一統(tǒng)帝國的國家強權(quán)壓制，導致納稅人對賦稅產(chǎn)生對抗心理，這是我國目前各種偷稅心理的文化根源。西方文化雖然追求個性的獨立與解放，要求政治民主與自由，但這一切都不能超越法律的范圍，所有的違法行為在受到法律制裁的同時還要受到社會輿論的譴責。偷稅是違法的，違法即是不道德的，偷稅必然會受到譴責和蔑視。文化的不同直接導致納稅遵從度的不同，所以，在西方能夠運行良好的稅收管理制度在我國未必行得通。

因此，對稅收制度進行文化解釋，確實具有一些合理性。英國學者安東尼·金（Anthony Stephen King，1934—2017）在上世紀七十年代說過：“理解公共政策的最佳方法就是理解支撐這些政策的理念和價值觀?！倍愂照咦鳛楣舱叩囊环N，亦是如此。

文化會對公共政策產(chǎn)生影響，現(xiàn)時的價值觀會比傳統(tǒng)的價值觀影響更大。不容忽視的是，今天的價值觀傳承于歷史，所以說，認真研究傳統(tǒng)文化對制定合意的稅收政策是至關(guān)重要的。文化從來都不是單一的，往往有多種不同的文化，或交織或?qū)α?，試圖對政策選擇產(chǎn)生影響。這種復雜的情況，要求我們在研究稅收文化時必須特別謹慎，因為任何草率的判斷都會使我們的認識偏離歷史真實和當今的實際。

今天的稅收征管實踐當中，我們?nèi)阅芸吹絺鹘y(tǒng)文化的影子，比如說稅收的強制性。本來，強制性是各國稅收的形式特征之一，是指國家憑借社會公共權(quán)力依法征稅，公民則依法納稅，沒有討價還價的余地。但中國歷史上苛捐雜稅較重，與之對應的公共產(chǎn)品與公共服務提供不足，導致人們不情愿納稅。傳統(tǒng)稅收文化還具有“人治”的特征，使得稅制中的立法不公正性和執(zhí)法隨意性程度很高，這進一步鞏固了人們對稅收是一種外界強加的無可奈何的強制義務的認識。自古以來，中國的納稅遵從一直都比較低，要研究中國的納稅遵從，躲避不開對古代納稅文化的研究。當代中國稅制的設計，很多時候都會考慮納稅遵從問題，這與很多發(fā)達經(jīng)濟體的稅制設計極為不同。

中國傳統(tǒng)的稅收文化影響國人的納稅意識，國與國之間的文化差異導致各國納稅人的納稅意識差異。對國外的先進經(jīng)驗，我們要認真學習借鑒。雖說文化對政策制定有至關(guān)重要的影響，但如果不能將文化成功整合到政治過程之中，則文化很難對政策形成一定的影響力。

五、稅收政策與公共輿論

公共輿論與政治文化一樣，都會對公共政策產(chǎn)生影響。上世紀九十年代，德國哲學家哈貝馬斯指出，現(xiàn)代社會中電子傳媒正對公共領(lǐng)域發(fā)生重要影響。哈貝馬斯還提出了公共輿論影響和作用于政策制定系統(tǒng)的基本模式：在非正式意見系統(tǒng)的公共領(lǐng)域中，公眾通過自由交流，在對話中形成共識，并借助公共輿論這一中介，影響政策制定和執(zhí)行機構(gòu)的正式意見。

公共輿論無疑是民意的反映，但是網(wǎng)絡等諸公共領(lǐng)域作為非正式意見系統(tǒng)，既不是政治決策系統(tǒng)，也不是執(zhí)行系統(tǒng)。因此，代表民意的公共輿論欲對政府政策施加影響，必須進入表達正式意見的權(quán)力系統(tǒng)，獲得權(quán)力機構(gòu)的響應，方能影響到政策議程或轉(zhuǎn)變?yōu)檎阶h題。這樣，基于自由交流的非正式意見系統(tǒng)的政治影響才能轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力。在這里，網(wǎng)絡公共輿論作為催化和推動力量，以其特有的影響力與其他各種民意表達方式、途徑相結(jié)合，發(fā)揮著聚集和強化公共輿論合力的作用。

公共輿論對我國最終取消農(nóng)業(yè)稅功不可沒。2000年3月，時任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平上書時任總理朱镕基，發(fā)出“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的呼喊。李昌平的上書通過媒體報道，震動了全國，再次引起了中央高層和社會各界對農(nóng)民負擔問題的高度重視。

在這樣的背景下，2002年，中央果斷決策在全國推行農(nóng)村稅費改革。隨著中央政府對“三農(nóng)”問題的高度重視，媒體上出現(xiàn)大量“三農(nóng)”議題的報道，農(nóng)民的弱勢群體地位和貧苦生存狀態(tài)通過各種媒體傳達到公眾視野中，贏得了社會各界的廣泛同情。2003年9月，中秋節(jié)到來之際，溫家寶總理在與數(shù)十位國務院參事和中央文史館館員座談時，引用唐代詩人白居易的詩句“心中為念農(nóng)?？?，耳里如聞饑凍聲”，來表達他對農(nóng)民的關(guān)切同情，經(jīng)媒體報道后使公眾深受震撼。在理論界，不少專家學者從減負增收等方面，不斷呼吁減免農(nóng)業(yè)稅，改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，還國民待遇于農(nóng)民，消除由來已久的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。全社會形成了關(guān)注“三農(nóng)”的空前輿論氛圍，為最終取消農(nóng)業(yè)稅提供了充分的輿論導向和理論支撐。

在稅收政策的制定及執(zhí)行上，公眾很難發(fā)出聲音，更難發(fā)出同一種聲音。但是，一旦這種局面出現(xiàn)了，公眾就掌握了輿論的范圍和方向，就會對政策產(chǎn)生直接的、決定性的影響。

六、稅收政策與國際環(huán)境

最近的特朗普稅改，一石激起千層浪。在經(jīng)濟全球化的今天，經(jīng)濟發(fā)展離不開國際環(huán)境，任何國家的稅收體系都必須在此環(huán)境中運行，國際社會的舉措對一國內(nèi)部政策的影響力空前巨大。國際稅收環(huán)境會真真切切地影響國內(nèi)的稅收政策，政策制定者必須考慮經(jīng)濟的開放性以及本國經(jīng)濟的國際競爭力。全球經(jīng)濟一體化使得國際稅收競爭不可避免。應對特朗普稅改，我國切忌“東施效顰”，應“量體裁衣”，不宜盲目跟風。

國際稅收競爭是指各國政府通過降低稅率、增加稅收優(yōu)惠等方式，減少納稅人的實際稅負，從而吸引國際流動資本、國際流動貿(mào)易等流動性生產(chǎn)要素，促進本國經(jīng)濟增長的國際經(jīng)濟行為。稅收競爭是通過差別效應來實現(xiàn)的。這種差別效應既體現(xiàn)在同一課稅對象國際間稅負水平的差別上，又體現(xiàn)在同一課稅對象在國內(nèi)地區(qū)與地區(qū)之間、行業(yè)與行業(yè)之間，以及由于資本的來源、投向不同等因素而形成的國內(nèi)稅負差異。在經(jīng)濟全球化條件下，國際和國內(nèi)稅負水平的差別將通過影響國際資本和國內(nèi)資本的流向，進而影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面，并最終影響到一國經(jīng)濟的發(fā)展。

國際稅收競爭是經(jīng)濟全球化的產(chǎn)物，是各國政府間以稅收為載體的競爭，其實質(zhì)是通過稅收分配，使稅收利益關(guān)系在全球范圍內(nèi)得到調(diào)整。

有關(guān)最優(yōu)稅收的理論認為，在封閉經(jīng)濟中，從長遠來看，不宜對資本課稅。一些西方學者也發(fā)現(xiàn)，如果資本是完全流動的，勞動力是非流動的，那么小國開放經(jīng)濟的最優(yōu)稅收策略也是對資本不課稅，即稅收應該從流動的資本轉(zhuǎn)移到勞動力上。因為勞動力的流動性不如資本的流動性強，勞動供給彈性較資本更小，因而帶來的超額負擔更小。而對資本課稅就會大不相同，對資本課稅會影響投資決策。因此，對勞動課稅比對資本課稅更有效率。

隨著經(jīng)濟全球化的深入，國家間通過資本所得稅的稅收競爭來吸引流動性資本的做法也越來越普遍。主權(quán)國家通過降低資本課稅，并制定有利于投資的稅收優(yōu)惠政策吸引資本流入。在當今，資本流動的活躍性前所未有，一旦某個公司發(fā)現(xiàn)所在國的稅收政策不適合自己的運營，該公司馬上就可以將資本轉(zhuǎn)移到稅制適合自己的國度。資本無國界、資本全球化就是這個道理。不容忽視的是，國際環(huán)境對國內(nèi)稅收政策的影響，不僅體現(xiàn)在一國的國際競爭力方面，還會帶來很多其他維度的考量，比如其國內(nèi)的財政赤字、福利國家的規(guī)模、經(jīng)濟的開放性等。

全球經(jīng)濟一體化呼喚各國稅制協(xié)調(diào)統(tǒng)一。然而，稅制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一無論在經(jīng)濟上還是在政治上都是極端困難的。各國的稅制會隨著經(jīng)濟一體化程度的提高而趨近一致，但不會完全一致。可以預見到，這是未來各國稅制改革的大體趨勢。

七、結(jié)語

影響稅收政策的因素很多，不勝枚舉，除去通常意義上經(jīng)濟、管理、法律的考量，政治文化、公共輿論、國際環(huán)境等諸多可能的政治變量也會對稅收政策產(chǎn)生影響。

然而，在任何一個國家，政治變量影響政策的確切方式，在一定程度上都有賴于這些變量同特定的制度、文化、輿論、環(huán)境之間的互動。此外，還受制于國家和社會的外在壓力。要想詳細說明這些政治變量對稅收政策制定的影響，就應該對運行稅收政策的政治體系有所了解；要想理解稅收政策選擇，就要理解稅收政策的政治含義。

所以說，稅收從來都不僅僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。