就業(yè)是民生之本，就業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)最重要的目標(biāo)，穩(wěn)增長主要是為了穩(wěn)就業(yè)。2022年年初以來，受疫情等因素影響，就業(yè)形勢承壓。6-10月，中國16-24歲的城鎮(zhèn)青年調(diào)查失業(yè)率持續(xù)居高不下，在17.9%-19.9%之間。

社會各界都高度關(guān)注就業(yè)問題，今年以來，中央政府多次強(qiáng)調(diào)穩(wěn)就業(yè)，9月份國務(wù)院常務(wù)會議專門指出，將兩年內(nèi)未就業(yè)高校畢業(yè)生、登記失業(yè)青年納入擴(kuò)崗補(bǔ)助，對依托平臺靈活就業(yè)的困難人員、兩年內(nèi)未就業(yè)高校畢業(yè)生給予社保補(bǔ)貼，運(yùn)用專項(xiàng)貸款支持平臺企業(yè)等。11月，教育部就開始部署2023年全國高校畢業(yè)生的就業(yè)工作，千方百計(jì)促進(jìn)高校畢業(yè)生多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

要更好地理解就業(yè)市場面臨的問題，我們需要對就業(yè)有整體的認(rèn)識，例如就業(yè)人口規(guī)模、失業(yè)率、勞動參與率等，失業(yè)率可以了解想工作而未工作人群的比例，勞動參與率可以衡量人口參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動的狀況。在這個基礎(chǔ)上，我們才有可能對應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人群、退出勞動力市場人群面臨困難的社會影響有更直觀的認(rèn)識。

就業(yè)市場的歷史與趨向

我們從一個經(jīng)常聽到的“社會平均工資”談起，國家統(tǒng)計(jì)局公布2021年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員的年平均工資為106837元，很多人看到這個數(shù)字很驚訝，覺得自己“被平均”。工資過高的錯覺，有兩方面原因：

第一，平均工資包括年度獎金、津補(bǔ)貼，還包括個人繳納的個稅和社保；

第二，平均工資之前還有“城鎮(zhèn)非私營單位”的定語，城鎮(zhèn)、非私營、單位都是限定詞，還包括隱性的非農(nóng)就業(yè)。

按照城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、私營和非私營、單位和非單位、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)，我們可以將全國就業(yè)市場分為若干個類型。如表1所示，城鎮(zhèn)就業(yè)包括非私營單位就業(yè)、私營單位就業(yè)、個體就業(yè)和其他就業(yè)（如家庭幫工、自由職業(yè)等）。

城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)是就業(yè)質(zhì)量最高、綜合待遇最好的就業(yè)類型，其包括國有（如機(jī)關(guān)事業(yè)單位等）、集體單位和其他單位（外資、其他有限責(zé)任公司等），這部分人僅占城鎮(zhèn)就業(yè)的37%，占所有就業(yè)22.7%，是中國勞動者收入最高的前四分之一。

城鎮(zhèn)私營單位不包括個體就業(yè)，2021年城鎮(zhèn)私營單位社會平均工資為62884元，是非私營單位的59%，城鎮(zhèn)個體和其他就業(yè)的平均工資會比城鎮(zhèn)私營單位還要低，所以社平工資的統(tǒng)計(jì)并沒有過于偏離現(xiàn)實(shí)，只不過普通人不太容易搞清楚自己是哪一類就業(yè)人員。

表1 | 中國就業(yè)市場結(jié)構(gòu)（1995-2021）。數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒。單位：萬人，部分區(qū)域空白因未公布。城鎮(zhèn)其他就業(yè)指家庭幫工、自由職業(yè)等，鄉(xiāng)村其他就業(yè)主要是家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。關(guān)于三合一勞動統(tǒng)計(jì)的特征請見岳希明（2005）。1995年以后，部分類型就業(yè)數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了調(diào)整，并不完全可比。

小平同志南方講話以來，中國就業(yè)市場發(fā)生了翻天覆地的變化，結(jié)合歷史與表1的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)如下幾個現(xiàn)象：

第一，城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模和占比迅猛上升。1995年時，中國城鎮(zhèn)就業(yè)僅有1.9億，占總就業(yè)28%，到2021年，城鎮(zhèn)就業(yè)增長2.8億人，占比提高至63%，這是一個非常了不起的成就。這一方面得益于2000年以后快速的農(nóng)民進(jìn)城和人口流動，城鎮(zhèn)適齡勞動力規(guī)?？焖偕仙硪环矫娉掷m(xù)擴(kuò)大的對外開放，外需拉動的新增產(chǎn)能創(chuàng)造了就業(yè)崗位，這是中國實(shí)現(xiàn)快速城市化但又沒有造成大規(guī)模失業(yè)的時代背景。

第二，非農(nóng)就業(yè)占比越來越高，在就業(yè)市場中的地位越來越重要。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)比重，從1995年的52%降至2021年的23%。即使在農(nóng)村，非農(nóng)就業(yè)也在持續(xù)上升，2021年有四成農(nóng)村人主要從事非農(nóng)工作。有很多學(xué)者寄希望強(qiáng)制保留進(jìn)城農(nóng)民工的農(nóng)地，為他們提供一份“保險”，期望他們在城鎮(zhèn)里失業(yè)時可以退回到農(nóng)村種地，非農(nóng)工作在農(nóng)村就業(yè)的重要地位，也意味著農(nóng)地已經(jīng)無法成為進(jìn)城農(nóng)民工失業(yè)的保險。

第三，20世紀(jì)末的國企改革取得了歷史性的成就，鐵飯碗在就業(yè)市場中的角色越來越弱。城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)在城鎮(zhèn)就業(yè)的比重，從1995年80%降到2020年的37%。其中，國有集體就業(yè)占城鎮(zhèn)就業(yè)和全國就業(yè)的比重，從76%和21%降到2020年的12.6%和7.8%。

與之相反，私營和個體就業(yè)在就業(yè)中的角色越來越重要，兩者在城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)的比重，從1995年的17%上升到2019年的71.4%。除此以外，非私營單位里的其他單位也有較大比例是私營企業(yè)，因此私營個體就業(yè)占到了城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)的八成左右。

最后，最近幾年“靈活就業(yè)”一詞活躍于政府官方新聞，2021年時國家統(tǒng)計(jì)局稱目前中國靈活就業(yè)人員約2億人。我們粗略地將表1中的個體戶和城鄉(xiāng)的其他非農(nóng)就業(yè)（城鄉(xiāng)個體就業(yè)+城鄉(xiāng)其他就業(yè)-農(nóng)業(yè)就業(yè)）視為靈活就業(yè)，我們可以發(fā)現(xiàn)，1995年以來，靈活就業(yè)規(guī)模處于先上升后下降的狀態(tài)，從1995年的1.63億上升到2008-2010年間的2.6億，隨后開始下降，2019年降至1.68億。靈活就業(yè)人員在2021年回升至2億，非正規(guī)就業(yè)占比又開始上升，這意味著城鎮(zhèn)單位就業(yè)（正規(guī)就業(yè)）的表現(xiàn)不盡如人意。

城鎮(zhèn)失業(yè)人口狀況

國家統(tǒng)計(jì)局于2005年開始全國勞動力調(diào)查，2016年覆蓋了所有地級市，2018年4月開始定期公布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，我們可以計(jì)算出城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人員的年齡結(jié)構(gòu)，16-24歲、25-59歲和60歲及以上勞動力占比分別為7.36%、88.49%和4.15%，然后根據(jù)失業(yè)率計(jì)算公式、分勞動力年齡的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，我們可以計(jì)算出青年、成年和老年失業(yè)人數(shù)。

如圖1所示，2018年初至今，中國城鎮(zhèn)整體的失業(yè)人數(shù)為2200萬-3000萬區(qū)間，2020年2-5月和2022年3-5月城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)在3000萬左右。其中成年勞動力的失業(yè)人口規(guī)模相對穩(wěn)定，扣除疫情較嚴(yán)重階段，其余月份一般在2000萬人左右。而青年勞動力雖然少，不足總就業(yè)的10%，但青年失業(yè)占失業(yè)人口比例較高，到今年7、8月，已經(jīng)高達(dá)800萬人，占到總失業(yè)人口的三成。自2018年以來，青年勞動力的失業(yè)率還呈現(xiàn)上升的趨勢。

圖1 | 分年齡類型失業(yè)率和失業(yè)人數(shù)。  數(shù)據(jù)來源：七普數(shù)據(jù)、國家統(tǒng)計(jì)局月度勞動力調(diào)查數(shù)據(jù)、中國統(tǒng)計(jì)年鑒。左軸單位：萬人，右軸單位：%。失業(yè)人數(shù)=失業(yè)率*就業(yè)人數(shù)/（1-失業(yè)率）。假定2018-2022年各月的城鎮(zhèn)就業(yè)人員為4.43億、4.52億、4.63億、4.68億和4.68億。假定城鎮(zhèn)老年調(diào)查失業(yè)率與成年勞動力相同。

為什么未工作？

除了失業(yè)和就業(yè)人員，16歲以上的人口中還有其他不在業(yè)的人口，有一些是在學(xué)狀態(tài)，無須工作；有一些是沒有勞動能力，不能工作；還有一些是有能力工作，但因?yàn)橐恍┰蛲顺鰟趧恿κ袌?。國際上，用勞動參與率來衡量適齡勞動力中就業(yè)人員占比。中國的勞動參與率居世界前列，據(jù)國際勞工組織（ILO）的估算，2018年中國青年和成年的勞動參與率（15+）為72.8%，遠(yuǎn)高于G20（64.8%）、G7（62.5%）和日本（63.2%）、德國（62.8%）、美國（64.3%）。

表2從多個數(shù)據(jù)源計(jì)算了不同年齡段的勞動參與率，數(shù)據(jù)顯示CHFS和CFPS的數(shù)據(jù)相對一致，與ILO的數(shù)據(jù)也比較接近，基于這兩份數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象：

1.女性的勞動參與率比男性低約15%左右，照料家庭是最主要的原因；

2.成年男性（25-59歲）的勞動參與率水平非常高，接近九成，“躺平”在中國并不是普遍現(xiàn)象；

3.60歲以上老年人的勞動參與率也比較高，高達(dá)40%，這主要是因?yàn)槌青l(xiāng)沒有職工養(yǎng)老保險的老年人不得不繼續(xù)勞動以維持生計(jì)。

數(shù)據(jù)來源：七普數(shù)據(jù)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查（CHFS）2019、北京大學(xué)中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2018，后兩者已加權(quán)。勞動參與率=正在工作人口/該年齡段人口。因問卷所限，CHFS2019勞動年齡人口為17-59歲。不同計(jì)算口徑有一些差異。

從表2可以看出，成年勞動人口的勞參率明顯高于勞動年齡人口總體，這個差額意味著青年勞動參與率相對較低，這主要有兩個因素：第一，青年人口在學(xué)的比例較高，七普數(shù)據(jù)顯示16-24歲的青年有57%處于在學(xué)狀態(tài)。第二，青年人口中有35%在工作，除了在學(xué)和在業(yè)，還有7.8%既不在學(xué)，也沒有工作。

扣除在學(xué)人口，青年人口里只有71.8%在工作。這是城鎮(zhèn)青年失業(yè)率處于高位的大背景。

這些青年為什么不工作？因CFPS和CHFS在青年段未工作人口的總量較少，我們采用2015年人口小普查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。圖2顯示了每個年齡的人口未工作的原因分布，隨著勞動者年齡增長，未工作的主要原因有很大差異。

16-24歲的人口，最大的未工作因素是畢業(yè)后就沒有工作，占30%；其次是料理家務(wù)，占25%；再次是失業(yè)，占12.3%。料理家務(wù)、喪失勞動能力導(dǎo)致的未工作是退出勞動力市場，但畢業(yè)后沒工作、失業(yè)則是直接或潛在的失業(yè)。

25-59歲人口，最大的未工作因素是料理家務(wù)，占到近五成因素，其次是離退休，占14%（這兩部分人群主要是女性）；再次是因單位、個人或征地導(dǎo)致的失業(yè)或退出勞動力市場，占到12%。 

圖2 | 分年齡未工作人口的原因分布
數(shù)據(jù)來源：Census 2015微觀數(shù)據(jù)，已加權(quán)。未工作人口數(shù)據(jù)為扣除了在學(xué)校和在工作以后的未工作人口。 

考慮到當(dāng)前青年勞動者的失業(yè)率比較高，他們未工作的原因第一大因素，是畢業(yè)后未及時工作。這也是近年來社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)現(xiàn)象，比如啃老一族、學(xué)到的知識無法用于工作、縣城和農(nóng)村無所事事的青年等。

因此，我們進(jìn)一步測度畢業(yè)后未工作的平均年數(shù)，假設(shè)一個人分別于15、18、21、22周歲時初中、高中/中職、大專、本科畢業(yè)，然后我們用當(dāng)前年齡減去其最高學(xué)歷對應(yīng)的離校年齡，差額即為未工作的年數(shù)。

平均來看，16-24歲的畢業(yè)后未工作人群占同齡人口（2020年為0.96億人）的3.75%（360萬人），平均不工作年數(shù)為2.75年。分學(xué)歷來看，初中及以下、高中、大專及以上三個人群各占畢業(yè)后未工作人群的三分之一左右，讀過初中、高中/中職、大專、本科的畢業(yè)后不工作的人群中，平均不工作時間分別為4.7年、2.7年、1.1年、0.6年。

七普的青年（16-24歲）在學(xué)人口占比比2015年要高10%，這降低了青年勞動力的就業(yè)壓力，但也讓求職的壓力后移，高學(xué)歷人群畢業(yè)不及時工作的現(xiàn)象會加劇。二戰(zhàn)、多戰(zhàn)考公考編的熱度增加，這都會加劇畢業(yè)后不工作的現(xiàn)象，大學(xué)畢業(yè)不工作人群的比例及不工作的年數(shù)都會出現(xiàn)明顯上升。數(shù)百萬高學(xué)歷無法及時工作的壓力，還會導(dǎo)致青年勞動力的內(nèi)卷，在帶來焦慮、抑郁等心理問題之外，社會沖突也會加劇。

穩(wěn)就業(yè)，需要多策并舉

結(jié)合前文分析，應(yīng)對就業(yè)壓力，政策當(dāng)如何作為？

首先，失業(yè)率是宏觀政策目標(biāo)，總的來說，穩(wěn)就業(yè)依賴于經(jīng)濟(jì)增長，唯有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長，才能穩(wěn)定的創(chuàng)造就業(yè)崗位。

2010年以后，人社部公布的新增城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模一直在1300萬人以上，如圖3所示，每年的新增就業(yè)里有半數(shù)以上是失業(yè)和就業(yè)困難人群的再就業(yè)，扣除以后，有600萬以上就業(yè)增量。2017年以前，每年城鎮(zhèn)就業(yè)人員增長也在600-1000萬，雖有出入，但大體對得上。

圖3 | 新增城鎮(zhèn)就業(yè)與城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模增長
數(shù)據(jù)來源：歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。單位：萬人。

但在2018年以后，人社部公布的新增城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模與城鎮(zhèn)就業(yè)人員增長的差額越來越大，到2021年僅增長了48萬人，但人社部的新增城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模，扣除了再就業(yè)以后的新增就業(yè)仍然高達(dá)600萬，這與勞動者實(shí)際感知的就業(yè)壓力不符，城鎮(zhèn)地區(qū)創(chuàng)造凈新增就業(yè)的能力正在下降，這是青年失業(yè)率居高不下和靈活就業(yè)人員規(guī)?；厣拇蟊尘?。與此對應(yīng)的就是正規(guī)就業(yè)增長乏力，如表1所示，就業(yè)質(zhì)量最高的城鎮(zhèn)非私營單位的就業(yè)人員規(guī)模在下降。

要切實(shí)地促進(jìn)就業(yè)，需要各行政部門和全社會共同努力，需要梳理現(xiàn)有各個行業(yè)的政策，將政策目標(biāo)統(tǒng)一到促進(jìn)就業(yè)上來。在解決就業(yè)壓力的同時，政策需要適當(dāng)放松，釋放經(jīng)濟(jì)活力。例如9月份，上海修訂《市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，明確區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以劃定一定公共區(qū)域，用于從事設(shè)攤經(jīng)營、銷售自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品等經(jīng)營活動，上海的攤販可在夜市合法擺攤，這可能讓市容不那么“美麗”，但留住城市煙火氣，讓不在業(yè)的勞動力可以擺攤，臨時賺點(diǎn)收入。

類似的政策空間還有很多，國家統(tǒng)計(jì)局在今年1月介紹去年就業(yè)形勢時指出，2021年建筑業(yè)、制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、教育等行業(yè)也出現(xiàn)較多離職人員，這些行業(yè)有的是受疫情影響，有的是因?yàn)橄鄬?yán)厲的行業(yè)管理政策。如果承認(rèn)當(dāng)前的就業(yè)問題是最大的民生問題，相關(guān)政策就應(yīng)該做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以促進(jìn)就業(yè)。

其次，如前文分析，中國的城鄉(xiāng)就業(yè)市場已經(jīng)由私營經(jīng)濟(jì)和非農(nóng)就業(yè)主導(dǎo)，目前的就業(yè)規(guī)模，1%的失業(yè)率對應(yīng)著近500萬人口，靠財(cái)政出資購買就業(yè)崗位或者擴(kuò)大體制內(nèi)編制來促進(jìn)就業(yè)的做法效果甚微，靠農(nóng)民工返鄉(xiāng)、大學(xué)生下鄉(xiāng)也無法延緩就業(yè)壓力，反而會惡化就業(yè)質(zhì)量。更現(xiàn)實(shí)的約束是，城鎮(zhèn)就業(yè)增長緩慢，會抑制城市化率的增長，反過來抑制中國經(jīng)濟(jì)增長的速度，造成惡性循環(huán)。

因此，促進(jìn)就業(yè)的政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場原則，鼓勵市場化就業(yè)單位擴(kuò)大經(jīng)營，財(cái)稅、行業(yè)監(jiān)管等輔以優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)多雇人。同時，著力在城鎮(zhèn)地區(qū)、中心城市擴(kuò)大就業(yè)崗位，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)最活躍，就業(yè)質(zhì)量最高，增長空間最大，原本也是人口遷移的目的地，但近年因?yàn)橐咔?、落戶與子女入學(xué)政策、房價等因素，大城市的失業(yè)率反而比全國城鎮(zhèn)的平均水平要高，這些障礙急需消除。

最后，應(yīng)當(dāng)正確地看待非正規(guī)就業(yè)。一方面，非正規(guī)就業(yè)是解決就業(yè)的重要渠道，尤其是城鎮(zhèn)的低學(xué)歷勞動者和農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)，在經(jīng)濟(jì)低迷之時，放松各行業(yè)的管制，讓未工作的人可以自謀生路，是緩解就業(yè)壓力的底線；另一方面，我們也要看到，非正規(guī)就業(yè)和正規(guī)就業(yè)是可以相互轉(zhuǎn)化的。當(dāng)企業(yè)覺得合法合規(guī)的雇傭成本太高的時候，他們就會傾向于少雇人，而收縮規(guī)模或者采用外包的形式滿足需求，正規(guī)就業(yè)就會轉(zhuǎn)換成非正規(guī)就業(yè)。

過去幾年，中國幾次調(diào)降了社會保險的費(fèi)率，但廣東、福建、浙江等人口流入大省的中心城市，實(shí)際社保繳費(fèi)水平反而有所上升，從全國社保征繳增長上也可以看到，盡管費(fèi)率明顯下降，但社保征繳收入并沒有同比例下降。所以，切實(shí)地降低企業(yè)雇傭成本，既可以增加企業(yè)雇人的意愿，也可以提升正規(guī)就業(yè)的比例。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員）