本文所稱“宅基地改革”，是“農(nóng)村宅基地管理制度改革”的簡稱?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度由相關(guān)法律所規(guī)定，如《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有制性質(zhì)為農(nóng)民集體所有，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定農(nóng)村宅基地由法律規(guī)定的規(guī)劃主體規(guī)劃使用，《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)等等。本文討論宅基地改革問題，主要是從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度，對推進(jìn)宅基地改革的思路作一探討。

十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此前提下，明確提出了深化農(nóng)村土地制度的任務(wù)。隨后，2018年中央一號文件根據(jù)十九大精神，對深化包含宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革作出了具體部署。究竟如何推進(jìn)宅基地制度改革，尚需深入探討。

一、宅基地改革的目標(biāo)導(dǎo)向

2018年中央一號文件即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《意見》對包括土地制度改革在內(nèi)的改革，是從“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的角度提出的，要求必須把制度建設(shè)貫穿實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程，“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

《意見》對宅基地改革提出了一些具體要求，如系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地利用管理政策體系，扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，等等。

在本文看來，推進(jìn)宅基地改革，還需要從深層次上認(rèn)識和把握宅基地改革的意義。宅基地改革不僅要解決群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不僅要有問題導(dǎo)向，更要有目標(biāo)導(dǎo)向，要服務(wù)和服從于未來鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)目標(biāo)，立足于鄉(xiāng)村自身發(fā)展，從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，從中國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略的高度來設(shè)定目標(biāo)指向。

首先，宅基地改革要著眼于確立鄉(xiāng)村振興的空間布局。

這一次農(nóng)村宅基地制度改革，首要一條的是規(guī)劃布局宅基地，確定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的場所和基地，確定未來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)之后的中國現(xiàn)代化新鄉(xiāng)村的坐落空間，建設(shè)未來新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)。

這是因?yàn)?，改革開放四十年來，我國農(nóng)村社會發(fā)生了一系列重大變化，其中最大的一個(gè)變化是，由于大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口進(jìn)入城市，大量村莊變成為“空心村”，許多村莊能否作為“鄉(xiāng)村”來“振興”是不確定的，許多農(nóng)村人口能否成為鄉(xiāng)村振興的主體是不確定的，他們還處于是進(jìn)入城市還是留在農(nóng)村的選擇之中。之所以還在“選擇”，是因?yàn)樗麄兿胍M(jìn)城落戶，但成本太高難以承受，城市接納能力也有不足，難以消化。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須為那些處于不確定狀態(tài)的農(nóng)村人口作出抉擇創(chuàng)造條件，把將要“振興”的鄉(xiāng)村確定下來。

就是說，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先必須明確：鄉(xiāng)村在哪里，鄉(xiāng)村在哪里振興，誰在那里振興鄉(xiāng)村。這個(gè)新鄉(xiāng)村居民的居住區(qū)可以是原有行政村、自然村所在地，也可以在新的鄉(xiāng)村區(qū)域，如山東、河北、河南一些農(nóng)村由多個(gè)空心村合并而來的新型農(nóng)村社區(qū)，如易地搬遷的村莊。無論如何，這個(gè)將要振興的新鄉(xiāng)村必須是也一定是未來新鄉(xiāng)村居民長期穩(wěn)定居住的居民區(qū)，而絕不應(yīng)當(dāng)、也不能允許過去那種低水平、低層次的說變就變、一變再變的村莊規(guī)劃重演一遍。

也就是說，這一次宅基地改革必須要以2035年鄉(xiāng)村振興目標(biāo)為導(dǎo)向、為依歸，以2050年我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時(shí)“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”這一目標(biāo)為導(dǎo)向。這次宅基地定了，就應(yīng)當(dāng)做到，不僅到2035年鄉(xiāng)村居民還住在那里，到2050年還住在那里。

其次，宅基地改革要為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件。

與為建設(shè)新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)的目標(biāo)服務(wù)同等重要的是，這一次農(nóng)村宅基地制度改革，絕不能仍然是固化城鄉(xiāng)二元體制、進(jìn)一步分隔城鄉(xiāng)社會的改革，而必須是推動促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革。這次農(nóng)村宅基地制度改革以后，不應(yīng)當(dāng)仍然城市是城市、鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，仍然城鄉(xiāng)居民兩相隔離、不能雙向流動。

如《意見》中“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”所要求的那樣，改革必須“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端”，“推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換”，“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

這里的“城鄉(xiāng)要素自由流動”，最重要的要素是勞動力資源、人才資源。有意愿留在農(nóng)村的農(nóng)民要能夠心甘情愿留在農(nóng)村，而不再受到城市各方面優(yōu)勢條件的誘惑而猶豫不決；有意愿來到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的城里人也要能夠順利有序來到農(nóng)村，而不再被以種種理由拒絕。這是中國特色現(xiàn)代化建設(shè)在新時(shí)代發(fā)展階段的必然要求，也是國家領(lǐng)導(dǎo)人提出的明確要求。2018年3月7日，十三屆全國人大一次會議上，習(xí)近平在參加廣東代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)提出：“一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！?/p>

事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)人口雙向流動已經(jīng)在進(jìn)行中。2018年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在博鰲亞洲論壇上稱，目前農(nóng)民工總量達(dá)到2.8億人，同時(shí)據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，城市人口下鄉(xiāng)人數(shù)已超過700萬，且在快速增加。這一狀況表明，城市人口如何進(jìn)入鄉(xiāng)村迫切需要規(guī)范和疏導(dǎo)，農(nóng)村宅基地制度改革要為城市人才來到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)事業(yè)提供居住生活的空間。

第三，宅基地改革要為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造條件。

宅基地改革服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須有利于為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供空間，必須容納和承載鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)代生活方式，必須有現(xiàn)代化的物質(zhì)生活、精神生活、社會生活所需要的公共設(shè)施、公共空間。

從物質(zhì)生活來看，居民住宅區(qū)必須按照現(xiàn)代生活方式的邏輯，建立系統(tǒng)配套的高標(biāo)準(zhǔn)公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等設(shè)施。鄉(xiāng)村振興的一個(gè)標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村居民家庭和城市居民家庭一樣也能夠消費(fèi)現(xiàn)代化的耐用家用電器。消費(fèi)家用電器并不是把家用電器運(yùn)到居民家中而已，如使用洗衣機(jī)，必須有上下水給排水設(shè)施，必須有污水收集和處理系統(tǒng)，這就需要確定居民集中居住的人口規(guī)模。

從經(jīng)濟(jì)生活來看，要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工經(jīng)營場地，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營場地。

從精神文化生活來看，一個(gè)居民區(qū)必須有基本的文化設(shè)施、體育設(shè)施、娛樂設(shè)施，特別是必須有一所高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的學(xué)校，滿足居民子女享受現(xiàn)代化水平教育的需求，而一所標(biāo)準(zhǔn)化的小學(xué)通常需有約4000人口左右的居民居住集中度。

從社會保障來看，要有一定水平的社區(qū)醫(yī)院、安全保障機(jī)構(gòu)和設(shè)施，等。從居民公共生活來看，要有村委會、村民議事會、村民監(jiān)督委員會等村民自治組織的活動，要有活動場所。

顯然，合理安排布局新鄉(xiāng)村的公共設(shè)施、公共資源，才能合理安排居民住宅的宅基地，才能形成長期穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興基地。

第四，宅基地改革要有利于推動具有鄉(xiāng)村地域特色的建筑文化的繁榮。

現(xiàn)階段全國各地都有祖先留下的特色民居，如福建的客家土樓、廣東開平的碉樓、山西以喬家大院為代表的大院民居、安徽以西遞宏村為代表的徽派民居。少數(shù)民族地區(qū)也有許多特色民居，如貴州的千村苗寨、土家族的吊腳樓、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

長期以來，由于農(nóng)村發(fā)展滯后，再加上農(nóng)民自行建房缺乏引導(dǎo)和支持，建筑缺少設(shè)計(jì)，外觀缺乏特色，很少見到地域文化特色鮮明的民居。按照十九大提出的“推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的要求，按照《意見》中“強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃管控，加強(qiáng)‘空心村’服務(wù)管理和改造”，“保護(hù)保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，開展田園建筑示范”的要求，值此鄉(xiāng)村振興新時(shí)代，宅基地制度改革必須能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村民居形成嶄新風(fēng)貌，為后人留下特色民居群落。

第五，宅基地改革要適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的需要。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村人居環(huán)境狀況很不平衡，臟亂差問題在一些地方比較突出，而且住宅布局分散，結(jié)構(gòu)陳舊，建筑技術(shù)含量低，安全性不高，與全面建成小康社會要求和農(nóng)民群眾期盼還有較大差距，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出短板。

這種狀況也與宅基地管理制度不完善密切相關(guān)。2018年2月中辦國辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，2018年中央一號文件提出將以這一方案推動改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強(qiáng)化各種舉措，穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理。

對農(nóng)村人居環(huán)境的整治突顯了宅基地制度改革的緊追性。只有在宅基地制度改革的基礎(chǔ)上實(shí)施人居環(huán)境治理，這項(xiàng)治理工作才可能不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，也更具有長遠(yuǎn)意義，更能夠配合和促進(jìn)鄉(xiāng)村在新建、修建、重建住宅時(shí)采用新標(biāo)準(zhǔn)、高標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的時(shí)代要求，打造新時(shí)代、新鄉(xiāng)村的宜居環(huán)境。

第六，宅基地改革要為提升鄉(xiāng)村治理水平、建設(shè)治理有效的新鄉(xiāng)村發(fā)揮作用。

如果農(nóng)村宅基地制度不再限制城市人口進(jìn)入農(nóng)村，那么，當(dāng)許多城市人才參與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且成為農(nóng)村居民以后，就像農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后一定要成為城市公民、選民、居民，參與城市公共生活一樣，來自城市的鄉(xiāng)村新居民必須成為村民自治組織成員參與村民自治，而由于他們的思想政治素質(zhì)較高，一定會發(fā)揮積極作用，推動鄉(xiāng)村治理更加有效。第七，建立完善農(nóng)村宅基地管理新的體制機(jī)制。

現(xiàn)行有關(guān)法律所規(guī)定的的農(nóng)村宅基地管理制度在很大程度上已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、形成一個(gè)成熟定型的土地制度體系、為鄉(xiāng)村振興提供可靠制度保障的要求相比存在著差距。因此，這一次宅基地改革的必要性和重要性還在于，改革必須著眼于建立完善體現(xiàn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的農(nóng)村宅基地管理制度。

二、切實(shí)解決與宅基地相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題

首先，保護(hù)農(nóng)民合法的宅基地權(quán)益，盤活現(xiàn)有作為財(cái)產(chǎn)的宅基地和房屋，開發(fā)利用農(nóng)民宅基地資源。

宅基地改革必須以保護(hù)農(nóng)民合法的宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在保護(hù)農(nóng)民的宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，積極主張和爭取農(nóng)民的宅基地和房屋權(quán)益，依法讓農(nóng)村宅基地作為一種稀缺資源兌現(xiàn)它的市場價(jià)值，讓農(nóng)民得到應(yīng)有份額。

其次，宅基地改革必須以節(jié)約集約利用土地資源為目標(biāo)。

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地的取得和使用存在著嚴(yán)重的不規(guī)范、不經(jīng)濟(jì)、不公平的問題，一些農(nóng)戶隨意超標(biāo)占用宅基地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里，其中農(nóng)村宅基地面積13萬平方公里，約占70%。在山東省，2013年農(nóng)村宅基地用地2083萬畝，戶均1.23畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的68%，盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進(jìn)城，但農(nóng)村宅基地反而不斷增加，從2005年到2012年增加了270萬畝。該省德州市農(nóng)村宅基地總面積約150萬畝，人均260平方米，而國家、山東省規(guī)定人均宅基地面積為150和100平方米。

許多農(nóng)戶超標(biāo)多占宅基地面積，多由于缺乏規(guī)劃居住區(qū)、沒有嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)程序規(guī)定、農(nóng)戶自行亂占缺乏管理等原因造成。如果能夠依法依規(guī)調(diào)節(jié)整治超標(biāo)濫占宅基地的行為，可分別節(jié)約土地60萬畝和100萬畝（按此間增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易而產(chǎn)生的土地級差收益每畝30萬元計(jì)，可籌措資金1800―3000億元）。宅基地改革應(yīng)與解決多占、亂占宅基地的問題結(jié)合起來。

第三，宅基地改革要使宅基地制度與承包地制度協(xié)調(diào)配套。

十九大提出改革農(nóng)村土地制度，要完善承包地“三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）分置”制度，以此鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2018年中央一號文件同時(shí)對宅基地制度改革作出具體部署，要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在這里，承包地和宅基地分別實(shí)行三權(quán)分置，實(shí)質(zhì)是要形成兩項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)一致:承包地三權(quán)分置，是要在穩(wěn)定所有權(quán)和承包權(quán)的基礎(chǔ)上讓經(jīng)營權(quán)更多流轉(zhuǎn)起來，從而在較多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村就業(yè)人口非農(nóng)化的條件下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)人口的收入水平，允許和規(guī)范城市居民進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

因此，協(xié)同承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革規(guī)范引導(dǎo)宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人口，特別是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)所需要的城市人才進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、鄉(xiāng)村區(qū)域，就變得十分必要。（待續(xù)）