三、能否取消現(xiàn)行農(nóng)村宅基地取得制度

在承包地制度中有一個“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，其實質(zhì)是在一個時點上將土地承包關(guān)系固定起來，讓新增人口不再擁有集體土地承包權(quán)。宅基地改革應當借鑒這一改革思路，停止給農(nóng)村新增居民戶分配宅基地，取消現(xiàn)行宅基地取得制度（分配制度）。

“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，來源于1987年國家在貴州省湄潭縣所進行的改革試驗。試點到1993年11月，《中共中央、國務院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》作出規(guī)定：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法?！?/p>

2003年起實行的《土地承包法》也在一些條款中肯定了這一原則。如該法第二十七條規(guī)定:“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！钡诙藯l規(guī)定：“下列土地應當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！睂嶋H上這三條所規(guī)定的新增土地來源絕大多數(shù)農(nóng)村非常少有，所以農(nóng)村新增人口基本上不再有機會承包土地。

上世紀九十年代初、中期進行的第二輪承包將土地承包經(jīng)營期限延長至三十年，其中包含了將“增人不增地、減人不減地”制度延長三十年。十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，其中也包含這一原則。

這一制度將人口與土地承包的關(guān)系進行封閉和固化，不再根據(jù)人口的變動重新調(diào)整承包地，從制度上終結(jié)了由不斷分地而產(chǎn)生的土地細碎化問題，強化了已承包土地的農(nóng)民穩(wěn)定承包關(guān)系的預期，非常重要的是，這一原則有利于讓既有承包關(guān)系長久不變地穩(wěn)定下來，讓承包制度有條件成為一個成熟定型的制度。

讓宅基地制度也能夠停止農(nóng)村新增居民戶繼續(xù)取得宅基地，其必要性和重要性主要有以下幾點：

第一，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地保有量已經(jīng)遠遠超過農(nóng)村新增居民戶對宅基地的需求，不應當仍然以現(xiàn)有方式給新增居民戶分配宅基地，來進一步加劇農(nóng)村土地資源的浪費。

總體上農(nóng)村居民人口在下降。我國常住人口城市化率，2017年已經(jīng)達到58.52%，8.1億人口在城市，農(nóng)村常住人口只有5億多。而現(xiàn)階段，我國農(nóng)村向9億農(nóng)村戶籍人口供給了宅基地，早就具備了取消宅基地分配制度的條件和必要性。將來我國城鎮(zhèn)化率將達到70%以上，農(nóng)村宅基地的需求還將進一步縮減。

第二，取消現(xiàn)行宅基地分配制度，農(nóng)村新增居民戶除了可以選擇進城落戶以外，可以采取在本村或外村流轉(zhuǎn)宅基地和房屋使用權(quán)。這樣做，有利于農(nóng)村人口流動，也有利于進城落戶的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地，兌現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場價值。新增居民戶不再可以免費取得宅基地，轉(zhuǎn)而向進城落戶的農(nóng)戶、因人口變動而剩余宅基地的農(nóng)戶尋求流轉(zhuǎn)宅基地，宅基地的價值就會有所提高。

第三，在停止以現(xiàn)有方式給新增居民戶分配宅基地的基礎上，可以制定實施有條件允許城市人才進入農(nóng)村、接受農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的政策。

在沒有停止免費提供宅基地的前提下允許城市人口進入農(nóng)村，會使更多農(nóng)村居民戶申請宅基地，使宅基地供應過多增加。應當由縣級政府制定實施允許有條件參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的城里人進入農(nóng)村的政策，而絕不能允許隨便什么人想來就可以來。比如，首先要著眼于從城市甚至從發(fā)達國家引進優(yōu)質(zhì)教育資源、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，如城市大學退休教授、退休的中小學高級教師、城市醫(yī)院退休醫(yī)生、外國教師，等等。這里必須特別明確的是，允許城市人才、外來人才進入農(nóng)村，絕不是給他們提供宅基地，而只是允許他們參與流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這一改革必將推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，也有利于加快規(guī)劃建設新鄉(xiāng)村村民居住區(qū)。

第四，像承包地制度停止新增人口承包承包地一樣，停止農(nóng)村新增居民戶取得宅基地，有利于適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的宅基地制度，從而形成統(tǒng)一的、更加成熟定型的宅基地制度。

為此，國家應當通過修改《土地管理法》及實施細則，規(guī)定從一個時點（比如2018年中央一號文件公布之日）起，無限期停止受理分配宅基地的申請；農(nóng)村新增居民戶選擇定居農(nóng)村，可以租賃、接受轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，如同選擇定居城市的農(nóng)民可以租賃、購買城市居民房屋一樣。

如此，可以讓農(nóng)村新增居民戶對是否進城落戶早作決斷，也可以有條件地向有意愿參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的城里人開放宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)村引進城市人才創(chuàng)造條件。

四、結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署推進宅基地改革

第一，宅基地改革應當在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起始階段進行。宅基地改革應當成為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重要組成部分。即使是同步推進宅基地改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的其他各方面政策落地，也要為宅基地改革留出空間、作出準備。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會建設等等方面的資源布局，必須與新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃建設相協(xié)調(diào)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃首先應當是新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃，這一規(guī)劃必須將宅基地改革包含其中。

無論是另起爐灶的新型農(nóng)村社區(qū)，還是原有行政村、自然村，都應當規(guī)劃出為本村新增農(nóng)民居民戶或外來人口預留的居住區(qū)域。如果是原有行政村、自然村，應當推動已經(jīng)進城落戶的居民戶將其宅基地及其房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給引進的城市人才、外來人才；如果是新社區(qū)，應當將本村已進城落戶的農(nóng)戶的原有宅基地置換出來的新宅基地，用于流轉(zhuǎn)給引進的城市人才、外來人才。規(guī)劃基本完成的時候，就要著力開展“招才引智”、“招教引醫(yī)”活動，引導城市人才落戶新鄉(xiāng)村。

第三，宅基地改革要按照新的標準、國家標準，規(guī)定村民宅基地份額（比如每戶不得超過100平方米，有的地方只規(guī)定87平方米）；在那些宅基地浪費嚴重的鄉(xiāng)村，應將農(nóng)戶原來超標多占的宅基地清退整理出來，作為集體建設用地。要把空心自然村合并到人口較為集中的行政村或自然村，騰出閑置的宅基地。

這些新增的農(nóng)村集體建設用地，一部分應當用于建設高標準新鄉(xiāng)村現(xiàn)代化生活所需要的公共設施，包括學校、醫(yī)院等等，一部分用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要的場地。特別重要的是，要有一部分用于與外地城市進行交易，通過占補平衡政策，把建設用地指標給它們，以取得高額級差地租，同時把這一部分由宅基地整理而來的土地復墾為耕地，作為集體經(jīng)濟組織的承包地流轉(zhuǎn)給有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體（可以是外來進入農(nóng)業(yè)領域的城市工商業(yè)者），以取得較高水平的流轉(zhuǎn)費用。

第四，可以由縣級政府作出規(guī)定，新鄉(xiāng)村中的住宅務必充分體現(xiàn)地域文化特色和生態(tài)文明理念。新建住宅一定要創(chuàng)造新的地域特色，要創(chuàng)造性地繼承發(fā)揚傳統(tǒng)地域特色。舊房屋可以進行適當?shù)耐庥^改造。可以由縣級政府在上級專項財政資金支持下，邀請城市高水平的建筑設計機構(gòu)、專家到鄉(xiāng)村中來學習研究，創(chuàng)新設計出新的體現(xiàn)地域特色文化、體現(xiàn)人與自然和諧融合的生態(tài)文明理念的獨特建筑風格，而絕不能允許千篇一律、千房一面。

也就是說，新鄉(xiāng)村居民區(qū)建設不僅要極大地提高鄉(xiāng)村居民居住條件、生活質(zhì)量，而且要為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件，讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略完成以后的中國鄉(xiāng)村，能夠充分體現(xiàn)中國文化、中國精神、中國氣派。

五、形成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

宅基地改革之后，可以逐步形成一個農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村宅基地所有者集體經(jīng)濟組織制度。具體主要包含下列內(nèi)容：

第一，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)集體所有制度。這里的“集體所有”指的是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)由農(nóng)戶共有，宅基地由宅基地所有者集體組織成員依法共同管理，相關(guān)事務由這個組織成員共同決定。比如說如果宅基地將要被征用，這個集體組織成員可以開會協(xié)商征地補償事宜、談判策略，共同決定補償標準、談判底線，等等。

宅基地產(chǎn)權(quán)制度中最重要的制度應當是“資格權(quán)制度”。所謂“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”指的是實然的資格權(quán)、已經(jīng)取得了宅基地的資格權(quán)，而不是應然的、虛擬的、可以取得但尚未取得宅基地的資格權(quán)。沒有取得、尚未取得宅基地的居民戶，就沒有資格權(quán)。不管能否按照本文的建議取消新增居民戶的宅基地資格權(quán)，現(xiàn)實中任何時點上的“農(nóng)村宅基地所有者集體成員”也是固定的：他們是指已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)村居民戶。比如說，一個家庭，兒子雖然已經(jīng)結(jié)婚，但沒有自立門戶、仍然住在父母家里，就不是一個獨立的居民戶，既沒有取得宅基地，也就沒有資格權(quán)。

第二，由宅基地集體所有權(quán)所產(chǎn)生的收益由所有者集體成員即具有資格權(quán)的農(nóng)戶共享。不具有資格權(quán)的農(nóng)戶，就不具有分享由宅基地所有權(quán)所帶來收益的資格。比如說，如果村里宅基地全部被征用，土地征用補償費用即由具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶按戶均分。假如是部分宅基地被征用，相關(guān)農(nóng)戶則因不再存在這份宅基地而使資格權(quán)滅失，那么所產(chǎn)生征地補償費用可以采取的分配方式是大頭歸農(nóng)戶（比如98%）、少量歸集體共有，同時不再保留其“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格。

第三，在每個擁有資格權(quán)的農(nóng)戶家庭內(nèi)部，其成員也應該是固定的。當時一個農(nóng)戶取得宅基地時，這個農(nóng)戶有幾口人，這幾口人就是這個按戶取得的收益的共享者，這個家庭內(nèi)部新增的成員并不具備享有由宅基地所有權(quán)、資格權(quán)帶來的收益分配權(quán)。為了避免家庭內(nèi)部財產(chǎn)糾紛，應當對此加以明確。因為如果宅基地被征用，可能產(chǎn)生數(shù)百萬元的補償費用，如果不從制度上（應當寫進法律條文中）明確規(guī)定就可能引發(fā)矛盾，不利于社會和家庭和諧穩(wěn)定。

第四，可以考慮由法律規(guī)定對擁有農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶收取一定宅基地使用費，用于宅基地所有者集體組織的各種事務。比如說這個集體成員要開會，需要租用場地，就要支付費用；需要邀請專家、律師等等提供服務，也會產(chǎn)生費用。如果規(guī)定按照從宅基地資格權(quán)取得的收益的比例進行收費，在宅基地經(jīng)營收益較高的情況下，就可以形成較高的集體收益，可以為成員增進更多福利。

第五，不應當也沒有必要硬性規(guī)定或要求那些擁有資格權(quán)但已經(jīng)進城落戶的農(nóng)戶放棄資格權(quán)。除非宅基地改革中明確規(guī)定，對宅基地所有者農(nóng)戶自愿放棄資格權(quán)、自愿交回宅基地的，可以給予其合理補償。但不放棄者，應當保留其作為“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格，在宅基地管理事務中保留其發(fā)言權(quán)，保留其收益權(quán)，同時應推動其流轉(zhuǎn)其宅基地和房屋使用權(quán)。這樣既可盤活資源，幫助那些擁有資格權(quán)的農(nóng)戶取得財產(chǎn)收益，又能促進鄉(xiāng)村振興。（全文完）