編者按：上海的城市更新是從舊區(qū)改造開(kāi)始的，至今已經(jīng)差不多經(jīng)過(guò)了30年的發(fā)展。上海社會(huì)科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究中心主任、研究員、教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師，國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目首席專(zhuān)家，上海城市記憶空間研究院院長(zhǎng)萬(wàn)勇通過(guò)系統(tǒng)地分析、研究、總結(jié)，回顧了上海城市發(fā)展30年來(lái)的歷程、探索和成效。

文章指出，從1992年12月第六次黨代會(huì)計(jì)劃實(shí)施“365危棚簡(jiǎn)屋改造”開(kāi)始，至今年6月第十二次黨代會(huì)的召開(kāi)，30年間，上海終于全面完成中心城區(qū)成片舊改任務(wù)。這30年，上海中心城區(qū)的成片舊改大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

萬(wàn)勇表示，30年間，上海的舊改重心不斷調(diào)整。從最初啟動(dòng)實(shí)施“365危棚簡(jiǎn)屋改造”，到2000年啟動(dòng)“新一輪舊區(qū)改造”，到2019年提出5年內(nèi)基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務(wù)，不懈推進(jìn)，不斷超越。

30年間，舊改方式不斷演進(jìn)、制度不斷創(chuàng)新、政策不斷完善、力度不斷加大、類(lèi)型不斷豐富，改善了居住條件、提高了生活水平、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化了城市環(huán)境。無(wú)論是從民生工程的社會(huì)屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規(guī)模，還是在人居環(huán)境上的改善成效，都堪稱(chēng)中國(guó)人居發(fā)展史上的重大進(jìn)程、中國(guó)式城市現(xiàn)代化的重要樣本，總體上形成了具有上海特點(diǎn)的城市更新改造體系。（以下為原文）

從1992年12月第六次黨代會(huì)計(jì)劃實(shí)施“365危棚簡(jiǎn)屋改造”開(kāi)始，至今年6月第十二次黨代會(huì)的召開(kāi)，共30年歷程，上海終于全面完成中心城區(qū)成片舊改任務(wù)。第十二次黨代會(huì)報(bào)告總結(jié)為“這一困擾上海多年的民生難題今年將歷史性解決”。

三十年前，中心城區(qū)居住擁擠，房屋簡(jiǎn)陋，環(huán)境臟亂，配套設(shè)施匱乏，違法搭建頻繁，安全隱患嚴(yán)重，社會(huì)矛盾突出。人均住房面積僅6.6平方米，更有數(shù)十萬(wàn)戶(hù)家庭人均居住面積低于4平方米。廚衛(wèi)空間嚴(yán)重短缺，住房成套率僅31%。居民要求改造的呼聲十分強(qiáng)烈。

三十年間，針對(duì)舊區(qū)改造這一最大、最緊迫的民生議題，歷屆市委、市政府高度重視、科學(xué)決策，廣大市民群眾堅(jiān)決擁護(hù)、積極響應(yīng)，各級(jí)黨員干部開(kāi)拓創(chuàng)新、辛勤耕耘，以靠前指揮的決策領(lǐng)導(dǎo)，系統(tǒng)完備的政策創(chuàng)新，協(xié)同聯(lián)動(dòng)的組織推進(jìn)，攻堅(jiān)克難的敬業(yè)精神，使舊區(qū)改造獲得三十年如一日的節(jié)節(jié)推進(jìn)。

上海三十年舊改的偉大歷程

從改造方式和改造對(duì)象而言，上海三十年舊改經(jīng)歷了波瀾壯闊的三個(gè)主要階段：

第一階段（1992-2000年）：“拆舊建新”的危棚簡(jiǎn)屋改造。1992年，中共上海市第六次代表大會(huì)提出“到本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬(wàn)平方米危棚簡(jiǎn)屋改造（簡(jiǎn)稱(chēng)‘365’危棚簡(jiǎn)屋）”的目標(biāo)，規(guī)劃確定23個(gè)地段作為重點(diǎn)改造基地。同年，原盧灣區(qū)“斜三”地塊以毛地批租形式開(kāi)展舊區(qū)改造，是一次重大的體制創(chuàng)新與機(jī)制突破，解決了一直困擾舊區(qū)改造的資金難題，開(kāi)啟了大規(guī)模危棚簡(jiǎn)屋改造的先河。隨后，通過(guò)努力，至1995年，用了4年時(shí)間，結(jié)合土地批租、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、市政建設(shè)，共拆除危棚簡(jiǎn)屋180萬(wàn)平方米，占1991年危棚簡(jiǎn)屋統(tǒng)計(jì)總數(shù)的近50%。1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，土地批租進(jìn)展趨緩，舊改也陷入困境。同年6月和次年5月，為抓緊推進(jìn)舊區(qū)改造，市政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，還自1998年起連續(xù)3年將“365”危棚簡(jiǎn)屋改造列為市政府實(shí)事項(xiàng)目，各區(qū)按照市政府下達(dá)的改造計(jì)劃，因地制宜，調(diào)動(dòng)各方力量進(jìn)行攻堅(jiān)，成效顯著。包括成都路高架工程、黃浦71街坊、原閘北“不夜城”、普陀“兩灣一村”等一大批重點(diǎn)、難點(diǎn)舊改項(xiàng)目得以實(shí)施。20世紀(jì)90年代是上海舊區(qū)改造較快推進(jìn)的10年，全面實(shí)現(xiàn)拆除365萬(wàn)平方米危棚簡(jiǎn)屋的預(yù)定目標(biāo)，受益居民約68萬(wàn)戶(hù)（據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒等，以下同）。

上海斜三地塊改造前——改造后變身海華花園

上海兩灣一宅改造前后

第二階段（2001-2016年）：“拆改留并舉”的成片二級(jí)舊里以下房屋改造。2000年底，中心城區(qū)尚存大規(guī)模二級(jí)舊里以下舊住房，改善市民居住條件的壓力仍然很大。“十五”期間（2001-2005年），上海決定實(shí)施重點(diǎn)針對(duì)成片二級(jí)舊里以下房屋的新一輪舊區(qū)改造，按照“政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作、市民參與、有償改善”原則，實(shí)行以貨幣安置為主的動(dòng)遷政策和“拆改留并舉”的改造方式。市政府組成聯(lián)合工作小組，認(rèn)定試點(diǎn)地塊58幅，提供一系列優(yōu)惠政策和配套措施，統(tǒng)籌房源供應(yīng)，強(qiáng)化“陽(yáng)光拆遷”，探索風(fēng)貌保護(hù)，結(jié)合世博園區(qū)和軌道交通等重大建設(shè)項(xiàng)目，共改造二級(jí)舊里以下房屋700萬(wàn)平方米，受益居民36.6萬(wàn)戶(hù)?！笆晃濉逼陂g（2006-2010年），按照“政府主導(dǎo)、土地儲(chǔ)備”原則，探索以土地儲(chǔ)備為主要方式的舊區(qū)改造。其中，重點(diǎn)推進(jìn)閘北區(qū)北廣場(chǎng)、黃浦區(qū)董家渡、普陀區(qū)建民村、虹口區(qū)虹鎮(zhèn)老街、楊浦區(qū)平?jīng)鑫鲏K等“五大基地”。2009年，實(shí)行舊區(qū)改造事前征詢(xún)制度和“數(shù)磚頭+套型保底”補(bǔ)充安置政策，加快建設(shè)動(dòng)遷配套安置房源，增加就近安置方式，改造速度明顯加快。共改造房屋343萬(wàn)平方米，受益居民28.1萬(wàn)戶(hù)?！笆濉逼陂g和“十三五”前期，舊區(qū)改造從“拆遷”到“征收”，國(guó)家政策發(fā)生重大變化，上海及時(shí)調(diào)整體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，同時(shí)繼續(xù)實(shí)施市、區(qū)聯(lián)手改造，土地儲(chǔ)備中心和有關(guān)國(guó)企積極參與重點(diǎn)地區(qū)舊改，通過(guò)土地和金融政策創(chuàng)新、建設(shè)一大批征收安置房源、明確歷史遺留毛地出讓地塊處置口徑等多方面努力，六年間共改造房屋406萬(wàn)平方米，受益居民15萬(wàn)戶(hù)。

第三階段（2017-2022年）：“留改拆并舉、以保留保護(hù)為主”的成片歷史街區(qū)更新。2017年，上海城市發(fā)展方式向“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”轉(zhuǎn)型。上海面臨既要加大力度保護(hù)歷史建筑和風(fēng)貌、又要抓緊收官成片二級(jí)舊里以下房屋改造的壓力，尤其是需要盡快解決手拎馬桶家庭居住困難等問(wèn)題。同時(shí)，還面臨政策法規(guī)調(diào)整、管理體制變化、融資管理收緊等因素影響，舊區(qū)改造事業(yè)經(jīng)歷了不平凡的五年。上海將全力以赴推進(jìn)舊區(qū)改造作為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記考察上海重要講話(huà)的重要抓手，高度重視，攻堅(jiān)克難，大力推動(dòng)。此間，上海采取了一系列強(qiáng)有力的舉措：成立市舊改專(zhuān)班，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干集中辦公，高效研究政策措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)手續(xù)辦理，協(xié)同解決難題頑癥。成立市城市更新中心，具體推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造及其它更新改造項(xiàng)目，有關(guān)職能部門(mén)為其賦能。創(chuàng)新“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”新模式，打通功能性國(guó)企參與舊改的方式和途徑，成立城市更新平臺(tái)公司，與相關(guān)各區(qū)合作實(shí)施舊改。形成“1+15”政策體系，從規(guī)劃、土地、資金、房源、征收等方面有力支持舊改。創(chuàng)建行政司法溝通協(xié)商平臺(tái)、協(xié)商推進(jìn)國(guó)企簽約平臺(tái)等一系列工作協(xié)同新機(jī)制，加快舊改毛地處置和征收收尾。堅(jiān)持征收工作“公開(kāi)、公平、公正”，創(chuàng)建了“群眾工作十法”等一系列好的制度與做法。另外，還通過(guò)積極爭(zhēng)取國(guó)家政府專(zhuān)項(xiàng)債、成立城市更新基金、加快區(qū)域功能定位研究和策劃、統(tǒng)籌歷史風(fēng)貌保護(hù)和舊區(qū)更新改造等一系列舉措，全力保障與支撐舊改。在關(guān)鍵的成片舊改收官這五年，上海舊改“走出了新路子、跑出了加速度”，一大批以保留保護(hù)為主的舊區(qū)改造項(xiàng)目順利推進(jìn)，累計(jì)實(shí)施改造328萬(wàn)平方米，16.5萬(wàn)戶(hù)居民受益。

上海三十年舊改的不懈探索

有鑒于舊區(qū)改造工作的必要性、重要性、緊迫性與戰(zhàn)略性，歷屆市委、市政府把舊區(qū)改造作為事關(guān)百姓福祉和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要民生工程和民心工程，放在全市工作的突出位置，以堅(jiān)定的決心、務(wù)實(shí)的作風(fēng)、創(chuàng)新的政策，全力推進(jìn)舊區(qū)改造，把這項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋、關(guān)系全局、影響深遠(yuǎn)的偉大工程，一屆一屆堅(jiān)定地推進(jìn)下去。為了克服前進(jìn)路上的一系列困難，上海舊區(qū)改造在三十年不斷發(fā)展變化中，開(kāi)展了一系列創(chuàng)新與突破。

三十年間，舊改重心不斷調(diào)整。從最初啟動(dòng)實(shí)施“365 危棚簡(jiǎn)屋改造”，到2000年啟動(dòng)“新一輪舊區(qū)改造”，到2019年提出5年內(nèi)基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務(wù)（零星舊改、舊住房成套改造、城中村改造），不懈推進(jìn)，不斷超越。

上海新天地改造前——改造后的今日新天地

上海虹鎮(zhèn)老街改造前——改造后變身瑞虹新城

三十年間，舊改方式不斷演進(jìn)。從最早以“拆舊建新”形式針對(duì)危棚簡(jiǎn)屋的改造，到后來(lái)以“拆改留并舉”形式針對(duì)二級(jí)舊里以下房屋的成片改造，到“留改拆相結(jié)合、以保留保護(hù)為主”形式針對(duì)成片歷史街區(qū)的更新改造，以及近幾年來(lái)強(qiáng)調(diào)“保民生、?；?、保安全”基礎(chǔ)上的“應(yīng)留必留、該改盡改、當(dāng)拆快拆”，經(jīng)歷了一個(gè)實(shí)事求是、因勢(shì)利導(dǎo)的過(guò)程。

三十年間，舊改制度不斷創(chuàng)新。從2002年提出“陽(yáng)光動(dòng)遷”以來(lái)，先后開(kāi)展了“五項(xiàng)制度”、信息公開(kāi)、黨建聯(lián)建、“兩輪征詢(xún)”、結(jié)果公開(kāi)、公信支持、電子協(xié)議、網(wǎng)上簽約、“寶興十法”等一系列陽(yáng)光舉措，堅(jiān)持群眾路線，房屋征收制度不斷探索、不斷創(chuàng)新。

三十年間，舊改政策不斷完善。從“拆遷”到“征收”；從“數(shù)人頭”到“數(shù)磚頭”再到“數(shù)磚頭加套型保底”；從毛地批租、協(xié)議出讓到土地儲(chǔ)備、凈地招拍掛，再到帶建筑、帶方案出讓?zhuān)粡拿貏?dòng)遷，到市區(qū)聯(lián)手土地儲(chǔ)備、政企合作平臺(tái)推動(dòng)、歷史遺留毛地處置等的多策并舉。舊改政策、機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)，不斷貼近百姓需求。

三十年間，舊改力度不斷加大。采取各種形式籌措資金，投入規(guī)模數(shù)萬(wàn)億，僅以近五年16.5萬(wàn)戶(hù)受益居民和單位征收計(jì)，就需要近萬(wàn)億資金投入。采取各種形式籌措房源，建設(shè)了數(shù)千萬(wàn)平方米的配套安置住房，僅“十一五”期間就開(kāi)工建設(shè)3000余萬(wàn)平方米。不斷完善政策、創(chuàng)新機(jī)制，前后制定上百個(gè)規(guī)范性文件，兩、三代人，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的黨員干部做出了貢獻(xiàn)，很多人為舊改貢獻(xiàn)了半輩子精力。

三十年間，舊改類(lèi)型不斷豐富。除了前述以征收形式為主的舊區(qū)改造外，上海還探索了多種形式的以非征收為主要特點(diǎn)的綜合改造，包括針對(duì)里弄與多層老公房的成套改造、針對(duì)優(yōu)秀歷史建筑的保留保護(hù)試點(diǎn)、針對(duì)工業(yè)遺存的轉(zhuǎn)型升級(jí)與保護(hù)利用、針對(duì)老公房的平改坡與綜合平改坡、針對(duì)老舊小區(qū)民生改善的實(shí)事工程、針對(duì)歷史文化街區(qū)的綜合環(huán)境治理、針對(duì)公房資產(chǎn)的常態(tài)化大修和修繕、針對(duì)老舊房屋的民間自發(fā)維修改建等等，從總體上形成了具有上海特點(diǎn)的城市更新改造體系。

上海三十年舊改的巨大成效

通過(guò)三十年的不懈努力，作為申城“天字第一難”的舊改工作，終于告一段落。無(wú)論是從民生工程的社會(huì)屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規(guī)模，還是在人居環(huán)境上的改善成效，都堪稱(chēng)中國(guó)人居發(fā)展史上的重大進(jìn)程、中國(guó)式城市現(xiàn)代化的重要樣本。同時(shí)，通過(guò)這項(xiàng)浩大工程，既改善了民生，也促進(jìn)了城市的功能提升、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境優(yōu)化和遺產(chǎn)保護(hù)，戰(zhàn)略成效十分顯著。

三十年舊改改善了居住條件。通過(guò)舊區(qū)改造，約165萬(wàn)戶(hù)家庭、500萬(wàn)居民的住房條件明顯改善。如果加上郊區(qū)城鎮(zhèn)棚戶(hù)簡(jiǎn)屋和城中村改造、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)危舊房改造，以及帶征范圍的居住改善、非征收的綜合成套改造，受益居民的規(guī)模則更大。總體而言，通過(guò)征收開(kāi)展的舊區(qū)改造，相當(dāng)于營(yíng)造了兩座特大城市（500萬(wàn)人以上為特大城市），一座是歷久彌新的舊城區(qū)，一座是煥然一新的新城區(qū)。這是人居發(fā)展歷史上的壯舉，是城市民生工程的典范。

三十年舊改提高了生活水平。通過(guò)舊區(qū)改造，居民住宅成套率從1990年的31.6%，到2000年的74%、2010年的95.8%，再到2020年的97.6%。中心城區(qū)人均居住面積由1990年的6.6平方米，到2001年的17.3平方米、2006年的22平方米，已穩(wěn)步提高到2021年的37.4平方米。住房的改善必然帶來(lái)生活質(zhì)量的提升，市民獲得感、幸福感、安全感大大增強(qiáng)。

三十年舊改優(yōu)化了城市功能。通過(guò)舊區(qū)改造，中心城區(qū)騰出了部分用地，建設(shè)了大量住房和公共綠地、道路廣場(chǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套設(shè)施等，城市功能得以提升。同時(shí)，中心城區(qū)人口得以有序疏解，平均人口密度從1990年的每平方公里67681人，下降至2000年的43044人、2010年的24137人、2020年的23092人，從而改變了中心區(qū)極度擁擠的局面，緩解了交通，改善了環(huán)境，優(yōu)化了服務(wù)。

三十年舊改促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)舊區(qū)改造，極大改善了投資環(huán)境，促進(jìn)了大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，也增加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物理空間，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，釋放了大量的消費(fèi)需求。其中，通過(guò)樓宇建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展；通過(guò)整舊如舊，產(chǎn)生了新天地、外灘源、思南公館等一大批經(jīng)典項(xiàng)目，成為城市名片，享譽(yù)海內(nèi)外。

上海露香園地區(qū)城市更新

上海張園地塊城市更新

三十年舊改優(yōu)化了城市環(huán)境。通過(guò)舊區(qū)改造，城市形象得到改觀，市容市貌煥然一新，空間品質(zhì)得以提升，土地利用更加集約高效，生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美宜人。也通過(guò)舊區(qū)改造向城市更新的轉(zhuǎn)型，單體保護(hù)向風(fēng)貌保護(hù)的遞進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)秀歷史建筑的修繕和歷史風(fēng)貌的保護(hù)，傳承城市歷史文脈，打造獨(dú)具魅力的人文之城。

（感謝相關(guān)區(qū)、機(jī)構(gòu)提供的資料，文中相關(guān)效果圖片以最終規(guī)劃設(shè)計(jì)為準(zhǔn)。）