自1月3日美國新一屆國會(huì)就職后，因共和黨黨內(nèi)分歧，眾議院經(jīng)過十五輪投票，方才產(chǎn)生新一任議長，該情況再次把眾議院議長這一國內(nèi)較少關(guān)注的職位放到聚光燈下，有助于轉(zhuǎn)變公眾認(rèn)知中大小政事皆出自總統(tǒng)的敘事。眾議院議長是如何產(chǎn)生的？該職位的職責(zé)與權(quán)力是什么？歷史上有哪些具有影響力的眾議院議長？

在美國國會(huì)周圍有三座眾議院辦公大樓，分別取名為加農(nóng)、朗沃斯和雷伯恩，對(duì)應(yīng)的是約瑟夫·加農(nóng)、尼古拉斯·朗沃斯和山姆·雷伯恩，這三位20世紀(jì)的眾議院議長都深刻地塑造了該職位，他們追隨的是19世紀(jì)亨利·克萊、詹姆斯·布萊恩和托馬斯·布拉克特·里德等人的足跡，并為后來的提普·奧尼爾和南?！づ迓逦魉^承。通過梳理這幾位眾議院議長的行事與軼聞，我們大致能夠描摹出該職位的歷史演變和職責(zé)權(quán)力。

一、眾議院議長一職的歷史演變

眾議院議長一職源于英國議會(huì)，最早可以追溯到13世紀(jì)，當(dāng)時(shí)僅作為君主的傳聲筒，直至17世紀(jì)，英國議會(huì)議長方才更多獨(dú)立于君主存在，同時(shí)成為議會(huì)領(lǐng)袖。北美英屬殖民地各立法機(jī)關(guān)繼承了英國體制，議長起先較多受到總督影響，直至美國革命時(shí)期才更多與總督產(chǎn)生沖突和對(duì)抗。

美國立憲時(shí)的體制很大程度上參考了英國及殖民地時(shí)期的政體，國會(huì)眾議院議長由全體眾議員投票產(chǎn)生，需獲得超過半數(shù)的選票，因此都是由眾議院中的多數(shù)黨議員擔(dān)任。首任議長弗雷德里克A.C.穆倫堡曾擔(dān)任賓夕法尼亞州議會(huì)議長，熟悉議會(huì)流程。在美國政治早期，議長主要負(fù)責(zé)維持會(huì)場秩序，執(zhí)行相關(guān)規(guī)程，只有在出現(xiàn)平票時(shí)方才參與投票。但與此同時(shí)，自1790年起，他們便具有任命委員會(huì)成員的權(quán)力。憑借此項(xiàng)權(quán)力，1811年當(dāng)選議長的克萊開始對(duì)立法議程施加重大影響?？巳R出生于弗吉尼亞州，后來跟隨父母的腳步移居肯塔基。他起先從事法律行業(yè)，之后因反對(duì)聯(lián)邦黨人通過的《外僑法和鎮(zhèn)壓叛亂法》而進(jìn)入政治，還曾為卷入陰謀活動(dòng)的前副總統(tǒng)阿倫·伯爾辯護(hù)，克萊的名望使其在進(jìn)入眾議院的第一天便被選為議長。在議長任上，克萊開始在任命委員會(huì)成員時(shí)考慮派別因素，同時(shí)也將其作為施恩的一種手段?？巳R利用他的影響力，主導(dǎo)了他所關(guān)心的與1812年戰(zhàn)爭，鐵路、運(yùn)河建設(shè)等“內(nèi)部改進(jìn)”公共工程，和奴隸制拓展相關(guān)的立法議題，甚至在1824年總統(tǒng)選舉陷入僵局時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)眾議院議員選舉約翰·昆西·亞當(dāng)斯而非安德魯·杰克遜為新一任總統(tǒng)，從而成為“擁王者”。

亨利·克萊（Henry Clay）

在克萊于1825年卸任議長一職后，相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，再無具有相當(dāng)影響力的議長出現(xiàn)，該情況直至19世紀(jì)后期才有所轉(zhuǎn)變。來自緬因州的布萊恩熟識(shí)國會(huì)議事規(guī)程，且與共和黨同僚關(guān)系良好，因此在前任議長于1869年辭職后，他被選為議長，連任三屆，主導(dǎo)了諸多法案的通過。他的后輩，來自緬因州的里德進(jìn)一步擴(kuò)張了議長一職的權(quán)力。他在擔(dān)任眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖時(shí)便潛心鉆研國會(huì)議事規(guī)則，以阻撓多數(shù)黨議事的進(jìn)行，這些知識(shí)使得他在1888年共和黨獲取多數(shù)黨地位后成為眾望所歸的議長人選。里德成為議長后，改變了投票時(shí)法定人數(shù)的計(jì)算方式，將那些在眾議院大廳中停留卻不愿投票的議員也計(jì)算在內(nèi)，甚至不惜采取鎖門的方式阻止民主黨議員逃離大廳，從而減少了民主黨阻撓共和黨法案通過的機(jī)會(huì)。此外，法定人數(shù)的下限也被下調(diào)至100人。民主黨于1890年重獲多數(shù)黨地位后，曾廢除了這些舉措，結(jié)果搬起石頭砸了自己的腳，被成為少數(shù)黨領(lǐng)袖的里德用來阻撓民主黨的立法議程，最終不得不重拾里德的那些舉措。他有句名言：“最好的體系是一黨統(tǒng)治，另一黨看著。”由于這些被稱為“里德規(guī)則”的措施，里德被他的政治對(duì)手取了個(gè)“沙皇”的綽號(hào)。

進(jìn)入20世紀(jì)，來自伊利諾伊州的加農(nóng)進(jìn)一步提升了議長所擁有的權(quán)力。他利用自己兼任的眾議院規(guī)則委員會(huì)主席一職發(fā)揮影響，所有法案只有經(jīng)過他的首肯方能進(jìn)入全院投票程序，并且他也決定了法案的辯論時(shí)限及是否引入修正案。與此同時(shí)，他還一手決定了各委員會(huì)主席與委員會(huì)成員的人選。與做出該選擇時(shí)考慮眾議院內(nèi)部各派別的克萊不同，加農(nóng)完全依據(jù)自己的個(gè)人喜好來決定各委員會(huì)主席與委員會(huì)成員，以褒獎(jiǎng)那些支持自己立法努力的議員，懲罰那些反對(duì)者。正因?yàn)榇耍愚r(nóng)也獲得了“沙皇”的綽號(hào)，并被稱為“來自伊利諾伊的暴君”。但他對(duì)此毫不在意。他曾言道：“在政治中，有時(shí)你得與討厭的人決斗，可沒人應(yīng)該傻到允許討厭的人選擇決斗的武器?！?/p>

約瑟夫·加農(nóng)（Joseph Gurney Cannon）

加農(nóng)所取得的議長權(quán)力在遭遇眾議員反叛而喪失后，直至來自俄亥俄州的朗沃斯任內(nèi)方才部分得到恢復(fù)。朗沃斯在一次美國官方代表團(tuán)亞洲之行的旅途中結(jié)識(shí)了西奧多·羅斯福之女，兩人最終結(jié)為伉儷，在白宮舉行了盛大的婚禮，這為朗沃斯的仕途上升助力不少。而在1925年當(dāng)選議長后，朗沃斯將十三位在去年大選中拒絕支持本黨總統(tǒng)候選人的共和黨眾議員排除在黨團(tuán)會(huì)議之外。接著，他確保規(guī)則委員會(huì)成員均效忠于他，以便操縱各委員會(huì)成員的任命。

20世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條的加重以及羅斯福新政的實(shí)施導(dǎo)致在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，民主黨取代共和黨成為眾議院多數(shù)黨，而民主黨頭幾任議長的離世或離任很快將雷伯恩推上領(lǐng)導(dǎo)位置。除1947至1949年以及1953至1955年兩段時(shí)間擔(dān)任少數(shù)黨領(lǐng)袖外，雷伯恩均擔(dān)任議長，這使得他成為美國歷史上把持該職位時(shí)間最長的人。與慣于使用權(quán)力威脅和操縱的加農(nóng)與朗沃斯不同，雷伯恩更傾向于采用反復(fù)的交流、溝通與說服來達(dá)到自己的目的。在國會(huì)日常議事結(jié)束后，他時(shí)常邀請權(quán)勢滔天的委員會(huì)主席們小聚，打幾把撲克，喝點(diǎn)小酒，同時(shí)繼續(xù)討論政事，同事們都親切地稱他為“山姆先生”。但這并不意味著雷伯恩只是個(gè)老好人。1961年時(shí)，由于眾議院規(guī)則委員會(huì)為保守派民主黨人和共和黨人所把持，雷伯恩無法推動(dòng)更多的民權(quán)立法。在此情況下，他提議增加三席規(guī)則委員會(huì)成員位置，以推動(dòng)立法進(jìn)程，該動(dòng)議最終以217對(duì)212票獲得通過，為日后諸多民權(quán)立法的通過鋪平了道路。

山姆·雷伯恩（Sam Rayburn）

二、眾議院議長與總統(tǒng)及黨內(nèi)同僚的關(guān)系

從以上數(shù)位具有代表性的議長的經(jīng)歷可以看出，議長需處理和平衡本黨內(nèi)部乃至眾議院內(nèi)部不同派別間的訴求。自克萊離任后至美國內(nèi)戰(zhàn)前，美國國家、社會(huì)與不同政黨間圍繞著奴隸制拓展問題的爭吵使得國會(huì)四分五裂，多黨林立，議長一職走馬燈似地?fù)Q人，甚至在1856年出現(xiàn)經(jīng)過133輪投票方才選出議長的奇觀。四年后，該現(xiàn)象再次出現(xiàn)，此時(shí)美國已經(jīng)到了內(nèi)戰(zhàn)的邊緣。

與無力彌合眾議院不同派別間分歧的議長不同，大權(quán)獨(dú)攬的議長致力于壓制或中和異見者的聲音，以貫徹自身主張。加農(nóng)利用他的權(quán)力阻撓西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)與來自威斯康星州的羅伯特·拉弗萊特參議員的進(jìn)步主義立法。朗沃斯同樣反對(duì)進(jìn)步主義立法，轉(zhuǎn)而通過了一系列旨在平衡財(cái)政開支和實(shí)現(xiàn)減稅的法案。在2009至2010年間美國政壇與社會(huì)圍繞著醫(yī)保法案展開激烈爭論時(shí)，佩洛西不斷游說黨內(nèi)的自由派與保守派，勸他們各讓一步，滿足彼此的利益訴求，以確保醫(yī)保法案得到通過?？僧?dāng)連奧巴馬總統(tǒng)都心生退意，提出大幅縮小法案所涉及的議題時(shí)，佩洛西堅(jiān)持稱那還不如不搞。最終經(jīng)過佩洛西的斡旋與堅(jiān)持，醫(yī)保法案闖關(guān)成功，有政治評(píng)論家稱，比起“奧巴馬醫(yī)改”的名號(hào)，它更應(yīng)該被稱為“佩洛西醫(yī)改”。

在平衡本黨乃至眾議院內(nèi)部不同派別間訴求的同時(shí)，議長還需處理與總統(tǒng)間的關(guān)系，即便兩人同屬一黨也是如此。大蕭條期間，立場向來保守的朗沃斯主導(dǎo)眾議院通過了給予一戰(zhàn)老兵津貼的法案，卻為胡佛總統(tǒng)所否決，這引發(fā)了1932年老兵進(jìn)軍華盛頓的行動(dòng)。奧尼爾先是對(duì)卡特政府否決涉及諸多國會(huì)選區(qū)分肥的供水工程法案以及在白宮中大量任用佐治亞老鄉(xiāng)感到不滿，之后則旗幟鮮明地對(duì)抗里根政府的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，尤其是減稅主張，甚至稱里根是“有史以來最傲慢的總統(tǒng)”“愛笑版的胡佛”和“鼓吹自私的啦啦隊(duì)員”。奧尼爾的舉止，結(jié)合共和黨1980至1992年間對(duì)總統(tǒng)一職的把持，突出了眾議院議長作為本黨重要政治領(lǐng)袖的地位。繼奧尼爾擔(dān)任眾議院議長一職的約翰·賴特一反各位前輩不挑戰(zhàn)總統(tǒng)外交事務(wù)決策的慣例，大力調(diào)查里根政府對(duì)尼加拉瓜反政府武裝的資助，從而揭露出“伊朗門”內(nèi)幕。

自20世紀(jì)90年代起，眾議院議長所具有的政黨領(lǐng)袖的特征越發(fā)明顯。在共和黨于1994年中期選舉重奪喪失近四十年的眾議院多數(shù)黨地位后，新任議長紐特·金里奇處處與克林頓政府作對(duì)，甚至不惜讓政府關(guān)門，后來又在金里奇自己婚內(nèi)出軌的情況下大張旗鼓地借萊溫斯基丑聞發(fā)起對(duì)克林頓的彈劾。在民主黨自2010年起成為眾議院少數(shù)黨、且屢戰(zhàn)屢敗后，不少年輕的民主黨眾議員對(duì)佩洛西的領(lǐng)導(dǎo)力及年齡表示質(zhì)疑，開始挑戰(zhàn)她的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，隨著特朗普的崛起以及民主黨在2018年中期選舉里重奪眾議院多數(shù)黨地位，重新?lián)巫h長的佩洛西變身民主黨最位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)人，成為該黨對(duì)抗特朗普的一面旗幟，即使是不少原先對(duì)她頗有微詞的民主黨眾議員也選擇團(tuán)結(jié)在她周圍，挑戰(zhàn)特朗普和共和黨的施政主張，同時(shí)尊重她在是否彈劾特朗普問題上的判斷。新冠疫情暴發(fā)后，鑒于情況緊急，佩洛西只身與特朗普的財(cái)政部長談判，敲定了新冠救濟(jì)法案的所有細(xì)節(jié)，眾議院也迅速投票通過該法案，這進(jìn)一步強(qiáng)化了她的影響力與地位。就連曾繼任佩洛西擔(dān)任眾議院議長一職的共和黨人約翰·博納也對(duì)她贊賞有加，稱“無論是共和黨還是民主黨，沒有任何一位當(dāng)代的議長能夠具有如此之大的權(quán)威，且持續(xù)地產(chǎn)生結(jié)果?！?/p>

在其他情況下，議長還是能與總統(tǒng)進(jìn)行有效合作的。克萊盡管反對(duì)向英國開戰(zhàn)，但仍確保麥迪遜總統(tǒng)所提出的與戰(zhàn)爭相關(guān)的撥款法案能夠在國會(huì)獲得通過。由于格蘭特政府丑聞纏身，不少共和黨人將布萊恩視為潛在的替代者，但他仍然全力支持格蘭特，二人攜手通過了1875年民權(quán)法案。雷伯恩憑借著他個(gè)人的威望維系著南北方民主黨人間的關(guān)系，調(diào)和保守派與自由派民主黨人間的矛盾。因此在民主黨于1946年中期選舉慘敗后，盡管雷伯恩萌生去意，但杜魯門總統(tǒng)和眾多民主黨同僚皆極力挽留，最終使他改變了主意。在雷伯恩決定擔(dān)任眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖后，142位民主黨和50位共和黨眾議員甚至籌資送給他一輛1947年的卡迪拉克轎車作為留任禮物。在艾森豪威爾總統(tǒng)任期的后六年，雷伯恩運(yùn)用他的影響，促使尚屬政壇新人的林登·約翰遜成為參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖，三人攜手合作通過了一系列國防、基建與民權(quán)法案。奧尼爾盡管反對(duì)里根政府的國內(nèi)政策，但在外交事務(wù)上二者間有著緊密的合作關(guān)系，促成了北愛爾蘭問題的和平解決以及美國援助阿富汗對(duì)抗蘇聯(lián)。此外，他和里根在工作之余的私底下關(guān)系融洽。正如他一次對(duì)里根所坦言的那樣，“下午六點(diǎn)鐘之前，皆為政治?！?/p>

三、被趕下臺(tái)的眾議院議長

眾議院議長需重視處理與同僚間關(guān)系的重要原因在于，倘若未能平衡不同派別間的利益，在極端情況下，議長會(huì)被同僚趕下臺(tái)，歷史上曾數(shù)次發(fā)生此事。加農(nóng)的大權(quán)獨(dú)攬以及他對(duì)起步主義立法的阻撓最終引發(fā)了一場政壇地震。起先，進(jìn)步派共和黨眾議員便曾挑戰(zhàn)他的權(quán)威，但因保守派民主黨眾議員對(duì)他的支持而失敗。1910年，共和黨內(nèi)部的42位進(jìn)步派眾議員與全部149名民主黨眾議員聯(lián)手要求罷免他兼任的規(guī)則委員會(huì)主席職務(wù)，以及任命委員會(huì)成員的權(quán)力。他們選擇發(fā)難的時(shí)機(jī)是加農(nóng)的不少盟友在各地參加圣帕特里克節(jié)慶典，無法及時(shí)趕回投票。在場的加農(nóng)盟友盡管成功將議程拖延了26小時(shí)之久，但還是未能阻止該決議獲得通過。加農(nóng)盡管保留了他的議長一職，但權(quán)勢卻一落千丈。在民主黨于1910年中期選舉取得眾議院多數(shù)席位后，共和黨直接投票，將加農(nóng)從黨的領(lǐng)導(dǎo)地位上移除。

在加農(nóng)之后，下一位引發(fā)黨內(nèi)諸多眾議員不滿的眾議院議長是來自佐治亞州的金里奇。在美劇紙牌屋第一季中，擔(dān)任眾議院多數(shù)黨黨鞭的男主角曾聯(lián)合多數(shù)黨領(lǐng)袖逼宮議長，但多數(shù)黨領(lǐng)袖臨陣退縮，結(jié)果被議長撤換，這一幕取材于1997年夏數(shù)位共和黨眾議院領(lǐng)導(dǎo)的逼宮行動(dòng)。1995至1996年間，金里奇領(lǐng)導(dǎo)的共和黨因?yàn)榕c克林頓政府間存在財(cái)政理念上的分歧，導(dǎo)致了政府停擺。更關(guān)鍵的是，金里奇面臨多項(xiàng)道德操守方面的調(diào)查和指控。因此包括來自俄亥俄州的博納在內(nèi)的數(shù)位共和黨眾議院領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為金里奇的公眾形象對(duì)本黨來說是個(gè)負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)備向金里奇遞交最后通牒：要么辭職，要么被選下臺(tái)。可原本被內(nèi)定為新一任議長的眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖臨時(shí)變卦，派人向金里奇告警，金里奇最終以民主黨人可能成為議長為由說服了他們罷手。但一年多后，金里奇誤判了彈劾克林頓對(duì)本黨選情的助益，在本黨反倒丟失席位后，來自更多共和黨眾議員的叛亂威脅迫使金里奇辭去了議長一職，并隨即從國會(huì)退休。

十多年后，當(dāng)年參與倒金里奇運(yùn)動(dòng)的博納在共和黨于2010年中期選舉大勝后被共和黨眾議員們一致選為議長。然而，2015年9月，由于在政府撥款問題上存在分歧，共和黨內(nèi)持極右立場的眾議員們迫使博納下臺(tái)。在博納下臺(tái)后，凱文·麥卡錫原本有望接任，但同樣因?yàn)闊o法贏得那批眾議員們的支持而被迫讓賢。此次選舉，麥卡錫再次面臨來自他們的反對(duì)，直至做出諸多讓步后方才當(dāng)選議長。鑒于麥卡錫的讓步包括減少發(fā)起罷免議長動(dòng)議所需的人數(shù)，以及安排他們進(jìn)入規(guī)則委員會(huì)，麥卡錫的議長之路注定不甚平坦，隨時(shí)會(huì)受到那一小批議員的鉗制，如坐針氈。