文｜陳材杰、彭曉釗 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院 金融發(fā)展與國資國企研究所

經(jīng)濟特區(qū)成立40余年，深圳實現(xiàn)了由默默無聞邊陲小鎮(zhèn)到國際化創(chuàng)新型城市的歷史性飛躍，但在改革氛圍似乎退去、土地瓶頸日漸突出的今天，也面臨一個愈發(fā)尖銳的問題——如何避免淪為平庸城市，保持特區(qū)本色？與紐約、倫敦等國際化大都市相比，迪拜城市起步晚、規(guī)模小、底子薄，但僅用數(shù)十年時間，便崛起成為中東乃至全球貿(mào)易、航運、金融和旅游中心，與深圳發(fā)展“異曲同工”。當(dāng)前，深圳站在改革開放再出發(fā)的新路口，可借鑒迪拜自由區(qū)經(jīng)驗，集成綜合授權(quán)改革政策優(yōu)勢，精心創(chuàng)設(shè)一系列承擔(dān)特殊功能的“特區(qū)中的特區(qū)”，系統(tǒng)推進戰(zhàn)略性戰(zhàn)役性和創(chuàng)造性引領(lǐng)性改革，以局部先行示范激發(fā)全局改革突破，以深度銜接國際打開全面開放縱深。

一、迪拜做法：劃定隔離區(qū)域設(shè)立“功能區(qū)+自由區(qū)”，以“風(fēng)險可控”局部突破開展“對標國際”制度創(chuàng)新

迪拜是組成阿聯(lián)酋的七大酋長國之一，位于面向波斯灣的一片平坦的沙漠之地，得益于采取成功的自由區(qū)戰(zhàn)略，聚焦有限區(qū)域、細分領(lǐng)域和特定功能，率先開展極具沖擊力的制度突破和運營創(chuàng)新，打造了一個個強有力的經(jīng)濟增長極和要素引力場，不僅實現(xiàn)自身快速崛起，還對阿聯(lián)酋乃至中東經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大牽引和帶動作用。

一是打造系列“功能區(qū)+自由區(qū)”。自1985年設(shè)立杰貝阿里自由區(qū)以來，迪拜4100多平方公里土地上已成立超過30個自由區(qū)，可謂“遍地開花”。迪拜自由區(qū)類型多樣、各具特色，或聚焦細分行業(yè)（如迪拜網(wǎng)絡(luò)城、迪拜媒體城、迪拜珠寶城、迪拜汽車城、迪拜五金城、迪拜國際金融中心），或結(jié)合特定合作伙伴（如迪拜龍城自由區(qū)），或依托特定基礎(chǔ)設(shè)施（如迪拜機場自由區(qū)）。此外，迪拜也將公共服務(wù)與自由區(qū)結(jié)合，如在教育領(lǐng)域設(shè)立迪拜國際學(xué)術(shù)城和迪拜知識園，吸引超過兩百所國際學(xué)校和歐美學(xué)制高等教育機構(gòu)；在醫(yī)療領(lǐng)域設(shè)立迪拜健康城，作為全球首個醫(yī)療保健自由區(qū)，面向全球高端客群提供醫(yī)療、保險、旅游等一體化服務(wù)。

二是開展“小而專精”制度創(chuàng)新。迪拜大部分自由區(qū)限定在小范圍區(qū)域內(nèi)，以局部開放替代整體開放，在風(fēng)險不擴散到本土其他地區(qū)前提下，實現(xiàn)特定領(lǐng)域爆發(fā)式發(fā)展。如迪拜國際金融中心面積僅1.1平方公里，卻集聚了全球頂尖金融及投資機構(gòu)，成為中東地區(qū)首屈一指的國際金融中心。為支持迪拜國際金融中心的金融制度與國際高度接軌，阿聯(lián)酋出臺《金融自由區(qū)法》，允許迪拜國際金融中心不適用聯(lián)邦層面民商事法律，開辟以美元為主“外幣特區(qū)”，同時明確“在金融自由區(qū)獲得許可證的公司和機構(gòu)不得在阿聯(lián)酋交易迪拉姆”，確保迪拜國際金融中心主要創(chuàng)新制度只在區(qū)內(nèi)封閉運行，不會把制度擴散到自由區(qū)之外，更不會使金融開放風(fēng)險“外溢”成為地區(qū)乃至國家的系統(tǒng)性風(fēng)險。

三是采取“內(nèi)外資一致”超優(yōu)惠政策。迪拜自由區(qū)為吸引外資掃清不必要的障礙，被外界稱為“世界上最容易開公司的地方”，入駐企業(yè)和機構(gòu)無論內(nèi)外資，均可享受多項平等優(yōu)惠政策，具體包括但不限于：進出口完全免關(guān)稅，但其貨物和服務(wù)只能在區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，不能進入酋長國本土市場；免除15年公司所得稅，并可再延長15年；無個人所得稅；對外資企業(yè)沒有股權(quán)比例限制，取消本地人擔(dān)保要求；資本和利潤可自由匯出，不受任何限制；貨幣可自由兌換，不受限制；注冊手續(xù)簡便，無繁瑣官僚辦事程序；不限制雇傭外國員工；提供現(xiàn)代化的高效通訊設(shè)施等。

四是實行“政企合一”自治管理模式。阿聯(lián)酋政府在聯(lián)邦、地方層級進行修法創(chuàng)法，奠定自由區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，保證其部分免于適用阿聯(lián)酋聯(lián)邦和地方法律。迪拜自由區(qū)管理局既是官方管理機構(gòu)，也是自由區(qū)企業(yè)化運營的實際經(jīng)營者，對自由區(qū)流量經(jīng)濟發(fā)展起到“潤滑劑”作用。比如，杰貝阿里自由區(qū)運營方不僅是商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)公司，也為企業(yè)和個人提供保姆式服務(wù)；迪拜國際金融中心創(chuàng)設(shè)迪拜國際金融中心管理局（DFCA）、迪拜金融服務(wù)局（DFSA）、爭端解決機構(gòu)（DRA）、迪拜國際金融中心法院（DC）等機構(gòu)，并在相關(guān)部門核心崗位大量聘請國際化的資深金融人士。

二、經(jīng)驗啟示：設(shè)立承擔(dān)特定功能“特區(qū)中的特區(qū)”，開展“不復(fù)制不推廣”差異化制度創(chuàng)新

當(dāng)前，深圳深化改革開放側(cè)重于率先形成具有全國“通用性”經(jīng)驗和制度，一定程度上限制了區(qū)別于其他特殊區(qū)域的制度創(chuàng)新空間，同時僅前海承擔(dān)自貿(mào)試驗區(qū)功能，其他區(qū)域未有特殊區(qū)域覆蓋。建議借鑒迪拜自由區(qū)經(jīng)驗，爭取設(shè)立更多承擔(dān)特定功能“特區(qū)中的特區(qū)”，開展不以復(fù)制推廣為目的差異化制度創(chuàng)新，面向全球搶占戰(zhàn)略高地和發(fā)展先機。

一是發(fā)揮綜改授權(quán)集成優(yōu)勢，設(shè)立差異化創(chuàng)新“功能特區(qū)”。堅持“專精突破”目標導(dǎo)向，爭取在國家強力指導(dǎo)和專項支持下，劃定相對隔離區(qū)域作為功能特區(qū)，小范圍實施內(nèi)外有別的特殊政策和制度突破，確保制度創(chuàng)新不走形不變樣、風(fēng)險不外溢不擴散，主動承載改革開放更高層級國家使命。如在前海創(chuàng)設(shè)“金融特區(qū)”聯(lián)動香港探索建設(shè)離岸金融市場和資本項目可兌換實施路徑，在河套創(chuàng)設(shè)“科技特區(qū)”試行“境內(nèi)關(guān)外”科研管理體制，在沙頭角創(chuàng)設(shè)“消費特區(qū)”爭取國際免稅資質(zhì)、國際旅客停留等政策突破，在鹽田健康谷、坪山美麗谷、大鵬食品谷創(chuàng)設(shè)“醫(yī)療特區(qū)”擴大港澳藥械通試點和開展臨床真實世界數(shù)據(jù)試點等。

二是對標國際一流規(guī)則標準，探索“境內(nèi)關(guān)外”政策突破。對標迪拜、香港、新加坡等全球自由貿(mào)易港，銜接國際最高等級規(guī)則標準和開放形態(tài)，允許功能特區(qū)除采取特定領(lǐng)域差異化制度創(chuàng)新之外，實施涵蓋注冊商事主體、雇傭外國員工、要素跨境流動、信息跨境交流、稅收優(yōu)惠減免等在內(nèi)的“一攬子”綜合配套政策，授權(quán)自主設(shè)立外商投資負面清單，對外資采取“短負面清單+非違規(guī)不干預(yù)”管理模式，取消經(jīng)營范圍、政府購買、審批許可等環(huán)節(jié)“小門”限制，探索與港澳試行共同關(guān)稅區(qū)對外實施統(tǒng)一關(guān)稅，確保在設(shè)立“防火墻”與境內(nèi)其他地區(qū)嚴格隔離的前提下實現(xiàn)更高水平對外開放。

三是強化管理體制機制創(chuàng)新，實行“業(yè)界共治”運營模式。借鑒迪拜國際金融中心、杰貝阿里自由區(qū)等治理模式，在功能特區(qū)設(shè)立管理局，自主制訂戰(zhàn)略規(guī)劃、方針政策和市場管理辦法，廣泛吸收港澳及國際企業(yè)高管、專業(yè)人士、社會賢達等利益相關(guān)者深度參與治理，按需設(shè)立商事仲裁、知識產(chǎn)權(quán)等接軌國際專業(yè)性機構(gòu)，構(gòu)建有利于吸引國際高端要素集聚發(fā)展的管理體制和生態(tài)體系。與此同時，強化功能特區(qū)管理局投資、建設(shè)、運營、服務(wù)等功能疊加，全面響應(yīng)區(qū)內(nèi)企業(yè)和人才全方位需求，集成辦公、簽證、醫(yī)療、教育、投融資等管家式服務(wù)體系，建設(shè)與功能特區(qū)定位相適應(yīng)的市場化法治化國際化一流營商環(huán)境。