【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會與澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第36篇。

2月26日，復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院中歐關(guān)系研究中心與上海歐洲學(xué)會共同主辦了一場政策報告發(fā)布會暨中歐關(guān)系學(xué)術(shù)研討會，發(fā)布了兩份報告——《歐洲對華政策報告（2022）》和《歐盟的大國和地區(qū)政策（2022）》，前者闡述和分析了2022年度歐盟及部分歐洲國家的對華政策基本內(nèi)容、政策背景、政策動機(jī)和未來發(fā)展趨勢?！稓W洲對華政策報告（2022）》指出，歐洲的對華政策立場在2022年變得與美國的對華政策具有越來越大的相似性，但這并不表明歐洲和美國的對華政策將變得完全相同。展望2023年，歐盟對華政策會持續(xù)調(diào)整，中歐關(guān)系會在各種挑戰(zhàn)中繼續(xù)發(fā)展，中歐也可以在雙邊合作和國際多邊事務(wù)中共同承擔(dān)更多的責(zé)任，并致力于推進(jìn)建設(shè)一個更加穩(wěn)定、繁榮的國際社會。

澎湃新聞（www.dbgt.com.cn）獲授權(quán)刊發(fā)報告中部分文章，以窺2023年中歐關(guān)系發(fā)展趨勢之一斑。

2022年是中德建交五十周年，但是在德國政界和媒體出現(xiàn)了一種妖魔化中國的潮流，中德經(jīng)貿(mào)合作被片面地解讀為德國對中國的依賴，中德之間的價值分歧被無限放大。俄烏軍事沖突的爆發(fā)，動搖了二戰(zhàn)以后的歐洲安全架構(gòu)，標(biāo)志著冷戰(zhàn)以后德國對俄政策的失敗，這也促使德國政府重新反思對華政策。

一、2022年德國對華政策的走勢

在對華政策方面，紅綠燈聯(lián)盟內(nèi)部存在比較大的分歧。社會民主黨主張以問題為導(dǎo)向，繼續(xù)默克爾務(wù)實合作的對華政策；綠黨和自由民主黨強(qiáng)調(diào)以價值為導(dǎo)向，對中國事務(wù)持批評態(tài)度。俄烏軍事沖突爆發(fā)以來，德國執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部在中國問題上各自為政，總理府與外交部和經(jīng)濟(jì)部之間的沖突日趨尖銳。

（一）德國總理府：加強(qiáng)對華合作

2022年11月德國總理朔爾茨訪問中國，成為新冠疫情以來第一位訪華的歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人，也是黨的二十大后第一位訪華的西方主要國家領(lǐng)導(dǎo)人。在與國家主席習(xí)近平的會談中，朔爾茨明確表示不希望與中國“脫鉤”，無論是現(xiàn)在還是未來，中國都是德國的重要合作伙伴。

訪華之前，朔爾茨在德國《法蘭克福匯報》發(fā)表署名文章，闡述中國之行的目的和意義，為德國對華政策定下基調(diào)：首先，中國的崛起不是限制合作的理由。德國需要面對來自中國的競爭，同時在符合雙方利益的情況下尋求合作。其次，中國是德國和歐洲的重要經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易伙伴。所謂減少片面的依賴性，并不等同于經(jīng)濟(jì)脫鉤，而是明智的多樣化。第三，中德合作不會無視爭議，這也是德國和中國之間公開交流的一部分。第四，平衡競爭與合作需要分寸感和實用主義，而不是加強(qiáng)保護(hù)主義。

（二）德國外交部：人權(quán)作為對華政策的核心

加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作是冷戰(zhàn)以后德國對華政策的基礎(chǔ)，德國外交部長貝爾伯克則嘗試對這一路線進(jìn)行大幅度的調(diào)整，主張把人權(quán)問題作為塑造未來中德關(guān)系的決定性因素。

德國外交部正在制定一份新的中國戰(zhàn)略，旨在加強(qiáng)德國企業(yè)在中國業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理，減少對華投資，同時限制中國企業(yè)在德國投資。在對華政策上，德國外交部強(qiáng)調(diào)人權(quán)的重要性和價值導(dǎo)向，同時反對新的集團(tuán)對抗。貝爾伯克明確指出，新的對華戰(zhàn)略不是一個脫鉤戰(zhàn)略，在一個完全相互關(guān)聯(lián)的世界中，與全球第二大經(jīng)濟(jì)體脫鉤是不可想象的。

（三）德國經(jīng)濟(jì)部：減少依賴，限制合作

過去三十年，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速。中國是德國在全球最大的貿(mào)易伙伴，德國也是中國在歐洲最重要的貿(mào)易伙伴。綠黨主政經(jīng)濟(jì)部后，對中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展提出質(zhì)疑。德國經(jīng)濟(jì)部長哈貝克把中德經(jīng)貿(mào)合作解讀為德國對中國的依賴，提出德國對華貿(mào)易政策不再“天真”，要求對華采取強(qiáng)硬路線并制定具體的政策措施。

二、2022年德國對華政策的影響分析

紅綠燈聯(lián)盟內(nèi)部在對華政策上的爭論與博弈，為2022年中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展帶來了更多的不確定性。

（一）對中企在德投資的影響

受德國對華政策調(diào)整的影響，2022年中資企業(yè)在德國投資遭遇波折。2022年9月，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)計劃收購德國漢堡港“福地”集裝箱碼頭35%的股權(quán)，旨在將其打造為中國在歐洲的首要轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐。在審批過程中，德國聯(lián)邦政府內(nèi)部出現(xiàn)重大分歧。經(jīng)濟(jì)部長哈貝克明確反對收購計劃，德國外交部對由此可能導(dǎo)致漢堡港軍事化表示擔(dān)憂。在社會民主黨和自由民主黨的支持下，德國政府在2022年10月底最終批準(zhǔn)中遠(yuǎn)集團(tuán)進(jìn)入漢堡港。但是迫于德國經(jīng)濟(jì)部的壓力，中遠(yuǎn)集團(tuán)只被允許持有少數(shù)股權(quán)，即低于25%的股權(quán)。德國外交部正在起草的新的對華戰(zhàn)略初稿，警告中資企業(yè)不要在世界其他港口進(jìn)行投資，未來中企在德國投資基礎(chǔ)設(shè)施項目可能遭遇更大的阻力。

2022年，除中遠(yuǎn)集團(tuán)收購案外，北京賽微電子收購德國芯片企業(yè)相關(guān)資產(chǎn)也在德國社會引發(fā)了動蕩。2022年1月，賽微電子位于瑞典的全資子公司Silex與德國芯片制造商Elmos簽署《股權(quán)收購協(xié)議》，擬收購Elmos位于多特蒙德市的汽車芯片制造產(chǎn)線的相關(guān)資產(chǎn)。歷經(jīng)十個月的審查程序，2022年11月，德國經(jīng)濟(jì)部以“對德國公共秩序和安全構(gòu)成威脅”為由，宣布禁止這一收購交易。

（二）對德企在華投資的影響

為了降低中國市場對德國企業(yè)的吸引力，2022年，德國經(jīng)濟(jì)部出臺了一攬子措施，包括對在華新經(jīng)濟(jì)項目的出口或投資擔(dān)保設(shè)置上限。2022年，德國經(jīng)濟(jì)部對在新疆擁有經(jīng)營業(yè)務(wù)的德國公司停止發(fā)放投資擔(dān)保，其中包括大眾汽車和化工集團(tuán)巴斯夫，這意味著在華投資風(fēng)險最終將由各公司自行承擔(dān)。

雖然德國外交部和經(jīng)濟(jì)部高調(diào)呼吁減少對華依賴、限制中德合作，但是對于德企在華貿(mào)易與投資并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。根據(jù)德國經(jīng)濟(jì)研究所和聯(lián)邦統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2022年上半年，德國對華直接投資流量達(dá)到100億歐元，是2000年以來的最高值。此外，2022年上半年，中德雙邊貨物貿(mào)易也出現(xiàn)了兩位數(shù)以上的大幅增長。

（三）德國國內(nèi)有關(guān)對華戰(zhàn)略的爭論

紅綠燈聯(lián)盟內(nèi)部在對華戰(zhàn)略上的巨大分歧，在德國國內(nèi)也引發(fā)了許多爭論。德國外交政策專家桑塔施奈德（Eberhard Sandschneider）批評德國經(jīng)濟(jì)部提出的脫鉤預(yù)案，強(qiáng)調(diào)德國無法回避中國的全球角色。他指出，所謂德國對華經(jīng)濟(jì)依賴是德國近幾十年來經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)，保障供應(yīng)鏈的問題應(yīng)由企業(yè)決策，而非政策約束。中國問題專家博克（Henrik Bork）批評妖魔化中國的短視政策，主張在對華戰(zhàn)略上采取務(wù)實態(tài)度，自信地追求德國和歐洲的利益，同時不阻礙中國自身的發(fā)展。針對中遠(yuǎn)集團(tuán)收購案，德國工商總會的貿(mào)易專家特萊爾（Volker Treier）表示，如果因為缺乏明確的投資安全標(biāo)準(zhǔn)而拒絕重要貿(mào)易伙伴的投資，將對德國作為投資地的吸引力產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、德國對華政策趨勢預(yù)判

紅綠燈聯(lián)盟執(zhí)政協(xié)議明確德國將在“伙伴、競爭及制度對手”的框架下，尋求與中國的合作。這一表述與默克爾時代的用詞有所區(qū)別，與歐盟對華政策的立場更為接近。綜觀2022年的德國對華政策實踐，競爭和制度對手的因素遠(yuǎn)甚于合作。作為歐盟的第一大經(jīng)濟(jì)體，德國未來對華政策的走向受到執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部博弈、中美戰(zhàn)略對抗以及俄烏沖突等諸多因素的影響。

首先，如何妥善處理總理府和外交部之間的競爭與分工，是左右德國對華政策的重要因素。默克爾任內(nèi)，總理府成為對外政策的決策中心，朔爾茨努力延續(xù)這一做法。德國政府計劃在2023年出臺國家安全戰(zhàn)略，并成立一個相應(yīng)的委員會，把相關(guān)政府部門的權(quán)限整合在一起。社會民主黨主張將這一新的機(jī)構(gòu)設(shè)在總理府，以此加強(qiáng)朔爾茨在對外事務(wù)中的協(xié)調(diào)職能。綠黨則希望把新的機(jī)構(gòu)設(shè)在外交部內(nèi)，防止總理從外交部奪走更多的權(quán)力。未來一段時間，德國對華政策將會存在兩種聲音：一種是喧鬧的道德主義，一種是寧靜的現(xiàn)實主義。重要議題可能會像以前一樣留在總理府，在爭議情況下，優(yōu)先考慮實力政治的因素。

其次，中美戰(zhàn)略對抗是影響德國對華政策走勢的重要因素。俄烏沖突期間，跨大西洋伙伴關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。德國總理朔爾茨明確表示，未來在對華政策方面，將與法國等歐盟國家以及跨大西洋伙伴進(jìn)行密切協(xié)調(diào)。美國希望德國在對華問題上采取清晰立場，德國在與美國協(xié)調(diào)并承擔(dān)成本方面猶豫不決。受新冠疫情和俄烏戰(zhàn)事的影響，作為制造業(yè)大國和以出口為導(dǎo)向的國家，德國面臨諸多挑戰(zhàn)。北溪天然氣管線的終結(jié)打破了德國長期以來的能源安全布局，能源短缺導(dǎo)致德國制造業(yè)成本上升，通貨膨脹高企。在美國優(yōu)先的原則下，德國在許多領(lǐng)域被美國視為競爭對手。當(dāng)前德美之間的最大分歧在于拜登提振美國再工業(yè)化的《降低通脹法案》，其中的貿(mào)易保護(hù)主義條款使歐洲制造業(yè)處于競爭劣勢。如果分歧無法得到解決，美歐之間可能爆發(fā)新的貿(mào)易沖突。

第三，中國在俄烏沖突中的平衡立場，在德國和歐洲被視為國際和平與安全秩序的負(fù)面因素。俄烏沖突仍在繼續(xù)，結(jié)果難以預(yù)測。未來幾年，如何應(yīng)對與俄羅斯的利益沖突，將是德國內(nèi)政外交面臨的主要挑戰(zhàn)。隨著俄烏戰(zhàn)事的發(fā)展，德國迫于安全壓力必須調(diào)整對華戰(zhàn)略。中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的體量遠(yuǎn)甚于德俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系，對華采取強(qiáng)硬措施必將對德國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響。德國所謂減少對華經(jīng)濟(jì)依賴，并不等同于經(jīng)濟(jì)脫鉤，而是在具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)で髧H合作的多樣化。值得注意的是，在政策層面，歐盟和德國近期出臺了一系列措施。歐盟的全球門戶計劃和印太戰(zhàn)略，旨在加強(qiáng)對中國周邊國家的投資，尋求替代化生產(chǎn)。在地緣經(jīng)濟(jì)方面，德國有意尋求亞洲政策的再平衡，重視發(fā)展與日本、印度等國家的關(guān)系，加強(qiáng)德國在印太地區(qū)的參與。

四、展望

2023年1月，朔爾茨以“全球時代轉(zhuǎn)折點”為主題，在美國《外交事務(wù)》雜志發(fā)表署名文章，概括了德國新政府對于當(dāng)前世界局勢的看法。朔爾茨指出，俄烏沖突和新冠疫情結(jié)束了全球化的一個特殊階段，但是世界不會因此分裂成相互競爭的集團(tuán)，而是走向一個群雄競逐的多極世界。朔爾茨不認(rèn)同世界將進(jìn)入中美對立的兩極化時代，明確反對因為中國崛起而孤立中國。2023年，紅綠燈聯(lián)盟將提出新的對華戰(zhàn)略，目前正在草案磋商階段，綠黨和自由民主黨嘗試推動社會民主黨調(diào)整對華路線。減少依賴、人權(quán)問題和臺灣問題，有可能成為未來一段時間德國對華戰(zhàn)略的關(guān)鍵詞。

（劉麗榮，復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院中歐關(guān)系研究中心副教授本文原標(biāo)題《2022年德國對華政策》，現(xiàn)標(biāo)題為編者所擬。）